Terre e rocce da scavo: il minAmb interviene sulla dichiarazione di avvenuto utilizzo

Novità in materia di terre e rocce da scavo. Rispondendo a un’amministrazione provinciale, la direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento del ministero dell’Ambiente ha reso un parere in merito alla qualifica e alla gestione delle terre e rocce riutilizzate come sottoprodotti nel caso in cui l’interessato abbia omesso di inviare alla pubblica amministrazione la dichiarazione di avvenuto utilizzo (Dau).

Di seguito il testo del parere ministeriale

Clicca qui per leggere il commento dell'avvocato Federico Peres di B&P avvocati.

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Parere della direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento del ministero dell’Ambiente della tutela del territorio e del mare 19 luglio 2018, prot. 0012021

Oggetto: Riscontro vs. nota prot. n. S504/2018/189861/1.2.3. Richiesta di parere in merito alla disciplina di cui all’articolo 7 del D.P.R. n. 120/2017 “Regolamento recante la disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo”.

1. Con la nota indicata in oggetto, codesta Amministrazione ha chiesto chiarimenti circa l’interpretazione dell’articolo 7, comma 3 del D.P.R. n. 120/2017 recante la disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo. Segnatamente, la Provincia chiede se la predetta disposizione debba interpretarsi nel senso che l’omessa presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo (D.A.U.) entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’art. 21 determini “con effetto immediato” la cessazione retroattiva della qualifica di sottoprodotto – e la conseguente assunzione della qualifica di rifiuto ? di tutte le terre e rocce da scavo oggetto del piano di utilizzo o della dichiarazione di utilizzo, sia di quelle già utilizzate che di quelle ancora da utilizzare oppure debba interpretarsi nel senso che l’effetto dell’omessa presentazione della D.A.U. entro il termine - ossia il venir meno della qualifica di sottoprodotto e l’assunzione della qualifica di rifiuto - non investa le terre e rocce da scavo utilizzate entro il termine di validità del piano o della dichiarazione di utilizzo (con la conseguenza che sarebbero rifiuto solo quelle gestite dopo il suddetto termine, in quanto non contemplate dal piano o dalla dichiarazione di utilizzo, né oggetto di proroga).

In altre parole, la Provincia chiede se, per effetto della mancata presentazione della D.A.U., le terre e rocce da scavo già utilizzate perdano per ciò solo la natura di sottoprodotto - ancorché ne avessero tutte le caratteristiche sostanziali e siano state gestite correttamente come tali - ed assumano retroattivamente la qualifica di rifiuto.

1. Ebbene, per quanto di competenza della scrivente Direzione Generale, al fine di dare risposta al quesito sottoposto, occorre preliminarmente ricostruire il quadro normativo di riferimento.

L’articolo 4 del D.P.R. n. 120/2017, recando i criteri per qualificare le terre e rocce da scavo come sottoprodotti, dispone che “Le terre e rocce da scavo per essere qualificate sottoprodotti devono soddisfare i seguenti requisiti:

1. a) sono generate durante la realizzazione di un’opera, di cui costituiscono parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
2. b) il loro utilizzo è conforme alle disposizioni del piano di utilizzo di cui all’articolo 9 o della dichiarazione di cui all’articolo 21, e si realizza:

1) nel corso dell’esecuzione della stessa opera nella quale è stato generato o di un’opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari, recuperi ambientali oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali;

2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;

1. c) sono idonee ad essere utilizzate direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
2. d) soddisfano i requisiti di qualità ambientale espressamente previsti dal Capo II o dal Capo III o dal Capo IV del presente regolamento, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla lettera b).
3. Nei casi in cui le terre e rocce da scavo contengano materiali di riporto, la componente di materiali di origine antropica frammisti ai materiali di origine naturale non può superare la quantità massima del 20% in peso, da quantificarsi secondo la metodologia di cui all’allegato 10. Oltre al rispetto dei requisiti di qualità ambientale di cui al comma 2, lettera d), le matrici materiali di riporto sono sottoposte al test di cessione, effettuato secondo le metodiche di cui al decreto del Ministro dell'ambiente del 5 febbraio 1998, recante «Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero», pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, per i parametri pertinenti, ad esclusione del parametro amianto, al fine di accertare il rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione delle acque sotterranee, di cui alla Tabella 2, Allegato 5, al Titolo 5, della Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o, comunque, dei valori di fondo naturale stabiliti per il sito e approvati dagli enti di controllo.
4. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 24, comma 2, sull’utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce da scavo contenenti amianto presente negli affioramenti geologici naturali, alle terre e rocce da scavo, ai fini del loro utilizzo quali sottoprodotti, si applica per il parametro amianto la Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto legislativo n. 152 del 2006, secondo quanto previsto dall'allegato 4 al presente regolamento. Il parametro amianto è escluso dall’applicazione del test di cessione.
5. La sussistenza delle condizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 è attestata tramite la predisposizione e la trasmissione del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’articolo 21, nonché della dichiarazione di avvenuto utilizzo in conformità alle previsioni del presente regolamento”.

Con riferimento, ai cantieri di piccole dimensioni, il parametro normativo di riferimento è l’articolo 21, rubricato “Dichiarazione di utilizzo per i cantieri di piccole dimensioni”, il quale dispone che la sussistenza delle condizioni previste dall’articolo 4 è attestata dal produttore tramite una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà la quale assolve la funzione del piano di utilizzo di cui all’articolo 2, comma 1, lettera f).

L’articolo 7 prevede che l’utilizzo delle terre e rocce da scavo in conformità al piano di utilizzo o alla dichiarazione di cui all’articolo 21 è attestato all’autorità competente mediante la dichiarazione di avvenuto utilizzo; inoltre, ai sensi del comma 3 “La dichiarazione di avvenuto utilizzo deve essere resa ai soggetti di cui al comma 2, entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’articolo 21; l’omessa dichiarazione di avvenuto utilizzo entro tale termine comporta la cessazione, con effetto immediato, della qualifica delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto”.

III. Ricostruito il quadro normativo di riferimento, occorre definire quelle che potrebbero essere le conseguenze derivanti dalla mancata presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo quando la stessa costituisca la unica violazione (documentale/formale) commessa.

Difatti, appare indispensabile chiarire che le considerazioni che seguono si fondano sulla circostanza che le terre e rocce in questione abbiano tutte le caratteristiche sostanziali richieste dall’articolo 4 del D.P.R. n. 120/2017 per essere qualificate come sottoprodotto difettando, soltanto, la mancata presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo.

Orbene, il comma 3 dell’articolo 7 prevede che l’omessa presentazione della D.A.U. entro il termine ivi indicato comporta la “cessazione”, con effetto immediato, della qualifica di sottoprodotto. Dunque, guardando al dato letterale, rileva l’utilizzo del termine “cessazione” il quale rinvia chiaramente alla perdita di una condizione giuridica che prima invece si possedeva. Da ciò la conseguenza secondo la quale i materiali in questione, già sotttoprodotti, cessano di essere tali: affinché la qualifica di sottoprodotto cessi, occorre infatti necessariamente che la stessa prima si sia verificata. Conseguentemente, le terre e rocce da scavo sono qualificate come sottoprodotti sin tanto che non si verifica la fattispecie di cui all’articolo 7, comma 3; solo nel momento in cui non sia stata presentata la D.A.U. entro il termine predetto tali materiali cessano di essere sottoprodotti.

Tra l’altro, la cessazione della qualifica di sottoprodotti avviene “con effetto immediato”. Anche in questo caso, il dato letterale è significativo in quanto individua con precisione il momento in cui si verifica la cessazione ossia immediatamente, nel preciso momento in cui si verifica la condizione dedotta nella disposizione.

Dunque, la qualifica delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto cessa, con effetto immediato, se la dichiarazione di avvenuto utilizzo non è resa entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’articolo 21, (cfr. art. 7, comma 3). Tuttavia, sin tanto che non si verifica la condizione che determina la cessazione, le terre e rocce da scavo possono essere gestite come sottoprodotti.

A tale interpretazione, non osta neppure la previsione di cui al comma 5 dell’articolo 4. Tale disposizione precostituisce una modalità di prova a carattere progressivo, poiché evidentemente prima del compiersi del termine di cui all’art. 7 la sussistenza dei requisiti di cui ai commi 2, 3 e 4 del medesimo articolo 4 potrà essere provata in assenza della dichiarazione di avvenuto utilizzo: sarebbe dunque irragionevole ritenere soddisfatta la prova delle suddette condizioni in assenza della DAU fino alla scadenza del termine, e invece non soddisfatta anche retroattivamente la medesima prova una volta scaduto il termine.

Dunque, dalla lettura delle disposizioni normative sopra riportate risulta che le terre e rocce da scavo che prima erano in grado di soddisfare i requisiti richiesti dal comma 2 dell’articolo 4 da questo momento non possono più essere qualificate e gestite come sottoprodotti.

Rispetto a tali materiali si dovrà, perciò, indagare circa la qualifica assunta dal momento immediatamente successivo allo scadere del termine di presentazione previsto dal comma 3 dell’articolo 7.

Poiché si è detto che tali materiali hanno cessato di essere sottoprodotto ai sensi dell’art. 7, c. 3, si tratta ora di accertare se le terre e rocce da scavo, limitatamente ai quantitativi che sono stati effettivamente utilizzati e che in virtù della omessa presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo hanno cessato la qualifica di sottoprodotto per acquisire quella di rifiuto, non costituiscano un pericolo per la salute dell’uomo, non rechino pregiudizio all’ambiente potendo soddisfare i requisiti previsti dalla normativa ambientale in merito al contenuto di contaminanti. Si tratta, quindi, di escludere la possibilità che la presenza di tali materiali nel suolo o sul suolo possa determinare eventuale contaminazione delle matrici ambientali.

Occorrerà dunque fornire strumenti probatori idonei a dimostrare la non contaminazione del materiale utilizzato. Nello specifico si ritiene utile richiamare, fermo restando il coinvolgimento degli enti di controllo (ISPRA/ARPA, ISS, Asl, Provincia), quanto stabilito dall’Allegato 3 del decreto ministeriale 5 febbraio 1998 in merito alle metodiche per l’esecuzione del test di cessione, ed alla Tabella 2, Allegato 5, al Titolo 5 della Parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 per l’accertamento del rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione per le acque sotterranee.

Infine l’eventuale materiale da scavo che alla data di scadenza del piano di utilizzo fosse in deposito e, dunque, non effettivamente utilizzato dovà essere gestito come rifiuto.