La bonifica dei siti contaminati e il risarcimento del danno all’ambiente

Il procedimento di bonifica: concentrazioni soglia, interventi immediati, piani, studi e progetti

La disciplina sulle bonifiche è contenuta nella parte IV, titolo V del D.Lgs. n. 152/2006. A norma dell’art. 242, il procedimento deve essere attivato in caso di incidente che determini anche solo un pericolo di inquinamento nonché quando viene rivenuta una contaminazione storica a rischio aggravamento[1]. Questa seconda situazione – la più frequente – è connotata da margini di incertezza. Peraltro, non è chiaro quando una contaminazione possa dirsi “storica”; un’indicazione in questo senso proviene dalla nota del ministero dell’Ambiente 14 maggio 2014, n. 13338, che qualifica come “storici” i riporti di materiale effettuati prima del 1982, anno in cui, per la prima volta, venne introdotta in Italia una disciplina-quadro sulla gestione dei rifiuti. Allo stesso modo, non è chiaro in cosa consista l’ “aggravamento”. Può essere tale la contaminazione che, una volta portata alla luce, comporti l’insorgere di un rischio per la salute, mentre ci si potrebbe domandare se una contaminazione che si muove da una matrice all’altra integri, sempre e comunque, un aggravamento. Allo stesso modo, potrebbe non essere un aggravamento il naturale deflusso delle acque che, talvolta, può comportare un’attenuazione dell’inquinamento (in questi casi la letteratura scientifica parla, infatti, di Mna, ovvero di attenuazione naturale monitorata della contaminazione). Resta, dunque, fermo che, a fronte di un aggravamento che sia attuale, l’obbligato è tenuto a intervenire anche se la condotta inquinante è risalente (Consiglio di Stato n.  2195/2020). Infine, l’aggravamento – che spesso viene in discussione esclusivamente per valutare eventuali misure di prevenzione, come si vedrà – deve essere dimostrato dalla pubblica amministrazione (Tar Brescia sentenza n. 964/2018).

In disparte delle predette criticità, le modalità di apertura del procedimento di bonifica sono tre:

1. la comunicazione da parte del responsabile dell’inquinamento (cosiddetta “autodenuncia”) da effettuare entro 24 ore dall’evento o dalla scoperta (art. 242);
2. l’ordine di bonifica impartito dalla Provincia al responsabile (art. 244)[2];
3. la comunicazione da parte del proprietario o del gestore non responsabile (art. 245) i quali, una volta fatta la segnalazione, hanno la facoltà di proseguire il procedimento spontaneamente.

La comunicazione è, dunque, il primo atto da porre in essere, in parallelo con le misure di prevenzione (Mipre) che hanno l’obiettivo di contenere l’evento da cui può scaturire il danno. Questa, infatti, rappresenta una fase in cui, sovente, non si hanno ancora informazioni sulla entità, estensione e origine della contaminazione; nonostante ciò, la legge impone di agire con tempestività (entro le 24 ore) informando gli enti con una comunicazione che deve essere completa (ordinanza della Cassazione civile n. 29873/2019) e facendo quanto possibile nell’immediato per limitare gli effetti tramite le Mipre.

Il passo successivo è verificare, con analisi speditive, se le sostanze inquinanti presenti nel terreno e/o nelle acque sotterranee superino i valori di concentrazione soglia di contaminazione (Csc) fissati nelle tabelle 1 e 2 dell’allegato 5 al titolo V. In particolare:

• la tabella 1 fissa le Csc nel suolo e nel sottosuolo, con limiti diversi a seconda della destinazione del sito ad uso verde pubblico, privato e residenziale (colonna A), ovvero a uso commerciale e industriale (colonna B);
• la tabella 2 contiene i valori di Csc per le acque sotterranee.

Le Csc sono, dunque, livelli di contaminazione (l’art. 238 li definisce «valori di attenzione») che, ove superati, qualificano il sito – con approccio ispirato al “principio di precauzione” – come «potenzialmente contaminato», salvo il caso di contaminazione naturale delle matrici non dovuta a fattori antropici (Tar Lazio, sez. Latina n. 633/2017). Diversi sono, invece, i valori di concentrazione soglia di rischio (Csr) che – come si vedrà oltre – sono fissate caso per caso all’esito di uno studio di analisi di rischio sito-specifica. Solo in caso di superamento delle Csr, il sito si definirà inquinato e dovranno essere realizzati gli interventi di bonifica, di messa in sicurezza operativa o permanente; lo ha ribadito recentemente il Tar Sicilia (sentenza n. 2051/2020, nello stesso senso 2175/2020) ricordando che l’attuale disciplina «prevede gli obblighi di bonifica, con redazione di apposito progetto, soltanto nel caso in cui risultino superati i valori di CSR» (per la distinzione tra Csc e Csr si veda anche la sentenza del Tar Brescia n. 419/2018).

In riferimento alle concentrazioni, vanno ricordate due questioni non ancora definitivamente risolte:

• la prima sulla tassatività dell’elenco delle sostanze tabellate;
• la seconda sulla possibilità che le Csr risultino più restrittive delle Csc.

Il carattere tassativo dell’elencazione tabellare era stato affermato, nel vigore della previgente disciplina (D.Lgs. n. 22/1997 e D.M. n. 471/1999), dal Tar Campania (sentenza n. 7556/2003) e dal Tar Umbria (sentenza n. 695/2004). Questa tassatività era (ed è) temperata, per il suolo e il sottosuolo, dalla nota 1 alla tabella 1 in forza della quale, per «le sostanze non esplicitamente indicate in Tabella i valori di concentrazione limite accettabili sono ricavati adottando quelli indicati per la sostanza tossicologicamente più affine»; eccezione ricordata dal Tar Napoli (sentenza n. 7922/2006) e dal Tar Piemonte (sentenza n. 1297/2007), ma rispetto alla quale il Tar Brescia (sentenza n. 1738/2009) e il Tar Toscana (sentenza n. 1452/2011) hanno preso in considerazione un’applicazione estensiva nel rispetto del “principio di precauzione”; estensione poi non accordata -  nel caso deciso dal Tar Brescia -  per la contraddittorietà del dato scientifico che aveva portato a fissare limiti ispirati «da un ingiustificato eccesso di prudenza in violazione del principio di proporzionalità». Se, dunque, parte della giurisprudenza ritiene l’integrazione possibile, deve essere ricordato che essa non pare competere né all’Istituto superiore della Sanità, né alla Conferenza dei servizi, bensì esclusivamente al ministero dell’Ambiente (Consiglio di Stato n. 5256/2009, Tar Toscana n. 4875/2010 e Tar Roma n. 4224/2015). Nell’anno 2019, tuttavia, il Consiglio di Stato ha proposto una lettura parzialmente diversa; ragionando sul significato dei valori di Csc e dilatando il concetto di precauzione, i giudici di Palazzo Spada hanno ritenuto «del tutto logico, allora, che, ai fini di “riconoscimento”, la soglia di concentrazione possa essere senz’altro abbassata: la fissazione dei valori di Csc non ha per scopo la tutela della salute, ma solo la rintracciabilità nell'ambiente delle sostanze: per contro, la soglia “di intervento” (questa, beninteso, potenzialmente onerosa per il responsabile dell’inquinamento che vi fosse onerato) è fissata in un secondo momento, avuto riguardo ai limiti fissati, per la tutela della salute, dall’Organizzazione mondiale della sanità. Ne discende, altresì, che – per la determinazione della soglia di concentrazione rilevante per le sostanze inquinanti non tabellate – non appare arbitraria, per un verso, l’utilizzazione di parametri fissati per sostanze con analoghe caratteristiche e, per altro verso, la valorizzazione del parere reso dall’Istituto di superiore di sanità, al quale la Regione (e l’ARPA) hanno inteso correttamente adeguarsi, senza che all’uopo fosse necessaria (non trattandosi di prefigurare le condizioni per la programmazione di un intervento) una apposita motivazione e senza che venissero in rilievo i prospettati profili di competenza» (sentenza n. 2346/2019).

Il secondo tema controverso riguarda la possibilità che alcune sostanze presenti nel terreno e nelle acque abbiano valori inferiori alle Csc ma superiori alle Csr. Ciò rileva in quanto se l’indagine speditiva non evidenzia un superamento delle Csc, il procedimento si chiude (art. 242); così, allo stesso modo, anche la bonifica semplificata di cui all’art. 242-bis (vedere il paragrafo 5.4) consente di chiudere il procedimento se, una volta rimosso il terreno, la caratterizzazione non evidenzi superamenti delle Csc e così prevede, infine, anche la procedura semplificata nelle aree di piccole dimensioni che consente di raggiungere le Csc senza effettuare dall’analisi di rischio per determinare le Csr. Ciò è coerente con la definizione di “sito non contaminato” di cui all’art. 240 che fissa, come soglia, le sole Csc. Di fatto però, in tutti questi casi in cui l’analisi di rischio viene omessa, è impossibile verificare se le Csr siano, effettivamente e come ci si attende, superiori alle Csc. Si deve, dunque, concludere che queste disposizioni normative, pensate per situazioni specifiche, potrebbero non soddisfare appieno la legge delega n. 308/2004 che aveva concepito l’analisi di rischio come un passaggio fondamentale, riconosciuto tale anche dalla Corte costituzionale (sentenza n. 247/2009). Il tema è ben chiaro al Tar Piemonte che, con la sentenza n. 486/2017, dopo aver rilevato che può esistere una fisiologica discrasia tra Csc e Csr «conseguente a metodiche di analisi e ad oggetti di indagine non omogenei», ha ricordato che la normativa, «pur condizionando l’intervento di bonifica al superamento di entrambi i parametri, in alcun punto impone una gradazione tra gli stessi tale per cui le CSR debbano porsi necessariamente al di sopra delle CSC»; di conseguenza, il Tar, avuto presente quanto affermato nelle «Linee guida per l’analisi di rischio sito-specifica» adottate dal Ministero dell’Ambiente il 28 novembre 2014, ha ritenuto ammissibile l’imposizione di attività di bonifica «tarate su obiettivi di bonifica (CSR) espressi in valori equivalenti alle CSC».

Tornando all’iter procedimentale descritto nell’art. 242 che «si sviluppa secondo una logica di accertamento progressivo della situazione di contaminazione e si articola in un iter più o meno complesso» (Tar Catanzaro n. 455/2018), come detto, esso prevede la comunicazione alle autorità e l’attuazione di misure di prevenzione cui segue l’indagine speditiva. A quel punto, se non c’è superamento delle Csc, il procedimento si chiude con autocertificazione; in caso contrario, il soggetto procedente dovrà comunicarlo indicando le misure di prevenzione ed eventualmente^[3] anche le misure di messa sicurezza d’emergenza già realizzate. Entro i successivi trenta giorni, lo stesso soggetto presenterà il piano della caratterizzazione che l’ente competente (Regione o, eventualmente, la Provincia o il Comune delegati) dovrà, previo parere rilasciato dagli altri enti interessati nell’ambito di una Conferenza dei servizi, respingere o approvare, se del caso con prescrizioni. All’approvazione del piano della caratterizzazione seguiranno le indagini in campo ivi previste e nei sei mesi successivi, la presentazione dell’analisi di rischio sito specifica che – come detto – consentirà di fissare le Csr. Sempre la Conferenza dei servizi valuterà l’analisi di rischio e, in caso di giudizio positivo, i valori di Csr saranno messi a confronto con i risultati delle indagini in campo:

• se i valori di Csr saranno rispettati il procedimento si chiuderà e la Conferenza potrà, eventualmente, prescrivere un monitoraggio;
• diversamente, in caso di superamento, il procedente, entro sei mesi, presenterà il progetto operativo che potrà essere di bonifica, di messa in sicurezza operativa o di messa in sicurezza permanente (per un riepilogo dei passaggi del procedimento ordinario di bonifica; vedere la figura 2).

Anche se l’iter è chiaramente descritto nella legge, l’applicazione nel territorio nazionale non è uniforme e ciò dipende, probabilmente, dal diverso ruolo, dalle diverse competenze e funzioni che le amministrazioni attribuiscono alla Conferenza dei servizi, ma, del resto, anche la giurisprudenza ha diversamente interpretato questo modulo procedimentale (Consiglio di Stato n. 5159/2015) con particolare riguardo alla possibilità di contestare il contenuto dei relativi provvedimenti e verbali avanti al giudice amministrativo^[4]. L’importanza di questo strumento è stata, ad ogni modo, rimarcata dal Tar Catanzaro che ha dichiarato illegittimo il provvedimento del direttore generale del Ministero dell’Ambiente emanato senza convocare la conferenza e senza sentire il Ministero dello Sviluppo economico (sentenza n. 174/2018).

Esaminando le singole attività, nella sequenza prevista dall’art. 242, il primo intervento riguarda le misure di prevenzione (Mipre) definite come «le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia» (art. 240). La funzione di queste misure – che devono essere adottate non solo, innanzitutto, dal responsabile dell’inquinamento, ma anche dal proprietario o gestore del sito – è contrastare, nell’immediato, un evento di potenziale contaminazione per impedire che da esso possa derivare un danno. Queste misure si connotano, dunque, «per la loro immediatezza rispetto alla scoperta dell’evento inquinante» (Tar Brescia sentenza n. 964/2018) e, data questa loro funzione, non sembra possano riguardare contaminazioni storiche nelle quali il danno si sia già prodotto, salvo i già menzionati rischi di aggravamento (Consiglio di Stato sentenza n. 7121/2018) che «devono essere tuttavia dimostrati o quanto meno ipotizzati come verosimili o probabili» (Tar Brescia sentenza n. 964/2018). Si è, inoltre, affermato che queste misure devono essere implementate solo in presenza di una «contaminazione in accertata evoluzione» che si distribuisce in modo progressivo su una superficie. Ciò in quanto «l’emergenza non presuppone un evento catastrofico, né un evento a rapida consumazione, ma un evento che secondo una valutazione probabilistica possa generare un danno sanitario o ambientale in un futuro prossimo» (Tar Brescia sentenza n. 833/2019).

Inoltre, non sembra che le Mipre possano integrare interventi tecnici complessi perché, se così fosse, esse non sarebbero realizzabili nei tempi strettissimi (24 ore) previsti dalla legge senza indugio^[5]. Deve essere aggiunto che, nella prassi ministeriale, il primo step da compiere nella logica delle Mipre consiste in una valutazione del rischio sanitario con riguardo alla sussistenza di un pericolo per la salute dei lavoratori[6]. Il quadro – come detto in apertura di paragrafo – resta però incerto, poiché, in assenza di una indicazione, anche esemplificativa, su queste misure, parte della giurisprudenza le ha dilatate fino a ricomprendervi la messa in sicurezza d’emergenza, in alcuni casi utilizzando espressioni similari non previste dalla legge. Si è parlato, ad esempio, di misure di “precauzione” (vedere la sentenza Tar Friuli Venezia Giulia n. 34/2018 e la giurisprudenza richiamata al paragrafo 5.6) oppure si è sovrapposto il concetto di “minaccia” a quello di “danno” (Tar Brescia 831/2019[7]). Un intervento chiarificatore a livello normativo sarebbe opportuno.

Diversi, per definizione, dalle Mipre sono gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza (Mise) «da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente» (art. 240). Presupposti necessari per l’attivazione delle Mise sono, pertanto, una contaminazione repentina e la sussistenza delle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) dell’art. 240 ovverosia, a titolo esemplificativo: «concentrazioni attuali o potenziali dei vapori in spazi confinati prossime ai livelli di esplosività o idonee a causare effetti nocivi acuti alla salute; presenza di quantità significative di prodotto in fase separata sul suolo o in corsi di acqua superficiali o nella falda; contaminazione di pozzi ad utilizzo idropotabile o per scopi agricoli; pericolo di incendi ed esplosioni». Secondo la giurisprudenza, questa definizione normativa è «di ampiezza tale da fare rientrare nel concetto di messa in sicurezza d’emergenza ogni intervento immediato atto a contenere la diffusione della contaminazione» (Consiglio di Stato sentenza n. 7121/2018). L’importanza di una contaminazione repentina era stata sottolineata da parte della giurisprudenza (sentenze del Tar Toscana n. 762/2009 e del Tar Brescia n. 1738/2009) secondo la quale, in assenza di rischio di una diffusione immediata della contaminazione e ove l’inquinamento abbia le caratteristiche di un fenomeno endemico, deve essere messo in atto «un intervento organico di bonifica che ricostruisca le cause del fenomeno, sia in grado di risalire a chi ha la responsabilità dell’inquinamento e individui le misure opportune per eliminare l’inquinamento presente» (Tar Milano n. 1937/2011). Nel 2018, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7121, ha ritenuto che «il riferimento, contenuto nell’art. 240 comma 1, lett. m), d.lgs. n. 152 del 2006 al “caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura” vada inteso con riguardo a un manifestarsi subitaneo degli effetti e non della causa della contaminazione. Questa “repentinità” non significa istantaneità» poiché «l’effetto, una volta manifestatosi inaspettatamente, può ben restare permanente. Del resto, se così non fosse, sarebbe ultronea la stessa previsione di misure di contenimento dal carattere comunque permanente. Ma questo contrasterebbe i principi dell’azione ambientale [...] Sicché, a fronte di siffatte situazioni di emergenza, ben possono essere imposte misure di contenimento a carattere permanente, purché secondo criteri di proporzione e ragionevolezza rispetto al concreto pericolo» (Consiglio di Stato, sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2526). Deve essere anche ricordato l’orientamento del Tar Brescia secondo il quale le condizioni di emergenza possano ravvisarsi anche in un inquinamento storico, laddove la contaminazione venga rilevata ma mai risolta e il pericolo costituisca una condizione ancora attuale (sentenza n. 176/2020). La necessità che le Mise realizzino un contenimento davvero efficace è stata sottolineata dal Gup di Sassari con la sentenza 13 gennaio 2017, secondo il quale «il gestore di una barriera idraulica risponde di disastro ambientale colposo (434 e 439 c.p.) qualora sia provato che la contaminazione di un’area posta a valle idrogeologica costituisce conseguenza diretta dell’insufficiente funzionamento delle misure di messa in sicurezza di emergenza, tale da non aver impedito la migrazione delle sostanze inquinanti presenti nei terreni dello stabilimento industriale verso i recettori sensibili».

In parallelo con l’attuazione delle eventuali Mise, il soggetto procedente dovrà redigere il piano della caratterizzazione i cui contenuti e obiettivi sono riportati nell’allegato 2 al titolo V (per definire il modello concettuale del sito, che, a sua volta, sarà la base dell’Analisi di rischio) e includono:

• le caratteristiche specifiche del sito in termini di stato delle potenziali fonti della contaminazione (attive, non attive, in sicurezza eccetera);
• il grado e l’estensione della contaminazione del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali e sotterranee del sito e dell’ambiente da questo influenzato; a questo fine dovranno essere individuati dei parametri specifici di rappresentazione (ad esempio la concentrazione media della sorgente secondaria di contaminazione);
• percorsi di migrazione dalle sorgenti di contaminazione ai bersagli individuati nello scenario attuale (siti in esercizio) o nello scenario futuro (in caso di riqualificazione dell’area).

Recentemente il Ministero, con il decreto direttoriale 14 ottobre 2020, n. 130, ha dettagliato i contenuti minimi tecnici da fornire con il piano e la modulistica da compilare nel caso in cui un’area ricada all’interno di un sito di bonifica di interesse nazionale (cosiddetto Sin; vedere il paragrafo 5.2).

Entro sei mesi dall’approvazione del piano della caratterizzazione, il procedente presenterà l’analisi di rischio sanitaria e ambientale sito specifica «degli effetti sulla salute umana derivanti dall’esposizione prolungata all’azione delle sostanze presenti nelle matrici ambientali contaminate, condotta con i criteri indicati nell’Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto» (art. 240). Sulla base dell’analisi di rischio dovranno essere parametrizzati tre elementi:

1. contaminanti indice;
2. sorgenti, vie e modalità di esposizione;
3. ricettori finali.

I contaminanti indice sono le sostanze di interesse da sottoporre ai calcoli di analisi di rischio. La loro scelta dovrà tenere conto dei seguenti fattori:

• superamento delle Csc o dei valori di fondo naturale;
• livelli di tossicità;
• grado di mobilità o persistenza nelle varie matrici ambientali;
• correlabilità ad attività svolta nel sito;
• frequenza dei valori superiori al Csc.

Per quanto riguarda le sorgenti, già in fase di caratterizzazione le indagini dovranno essere svolte in modo tale da consentire una suddivisione del sito per aree omogenee, sia per le caratteristiche idrogeologiche sia per la presenza di sostanze contaminanti da sottoporre individualmente ai calcoli di analisi di rischio. Allo stesso modo, rivestono importanza fondamentale le vie di esposizione diretta o indiretta, vale a dire i percorsi attraverso i quali un potenziale bersaglio entra in contatto con le sostanze inquinanti e le modalità di esposizione con cui può avvenire il contatto tra l’inquinante e il bersaglio (ingestione di acqua potabile e/o di suolo, contatto dermico, inalazione di vapori e particolato). Infine, l’ultima componente dell’analisi di rischio da parametrizzare è costituita dai ricettori o bersagli della contaminazione che corrispondono ai ricettori umani identificabili in residenti e/o lavoratori presenti nel sito (on-site) o persone che vivono al di fuori del sito (off-site). Si noti come, per effetto di una modifica all’allegato 1 introdotta con il D.Lgs. n. 4/2008, in relazione alle acque sotterranee, al punto di conformità le Csr si assumono, di norma, pari alle Csc^[8]. Ciò finisce con il rendere, di fatto, irrilevante l’analisi di rischio che invece, come visto, costituisce il cardine del sistema, fermo restando che il punto di conformità deve essere, di norma, fissato non oltre i limiti dello stabilimento, il che dovrebbe rendere la prescrizione derogabile motivatamente^[9].

Come già detto, in caso di superamento delle Csr, si dovrà presentare il progetto operativo. Tre sono le tipologie d’interventi, due definitivi e uno temporaneo di lunga durata.

Il primo intervento definitivo è la bonifica, si potrebbe dire, in senso stretto, vale a dire «l’insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (Csr)» (art. 240).

Il carattere definitivo appartiene anche alla messa in sicurezza permanente, definita come «l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente. In tali casi devono essere previsti piani di monitoraggio e controllo e limitazioni d’uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici» (art. 240). Mentre la bonifica consente, dunque, di riottenere la piena fruibilità del sito (sia pure con la limitazione legata agli usi e alla destinazione), la messa in sicurezza permanente permette di isolare la fonte primaria (ad esempio, i rifiuti interrati) o quella secondaria (la porzione di matrice contaminata), ma preclude interventi o utilizzi che potrebbero pregiudicare l’efficacia di tale misura.

Di lunga durata, ma temporanea è, invece, la messa in sicurezza operativa, che consiste nel mantenimento degli interventi di Mise ammissibili «in un sito con attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività. Essi comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da mettere in atto in via transitoria fino all’esecuzione della bonifica o della messa in sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione della contaminazione all’interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare l’efficacia delle soluzioni adottate». Di recente, il Consiglio di Stato ha precisato che il progetto di bonifica approvato dall’amministrazione può essere contestato dall’interessato soltanto qualora sussistano «dei comprovati e documentati difetti intrinseci, tali da lumeggiarne l’assoluta ed intrinseca inidoneità al conseguimento dello scopo di ripristino ambientale» (sentenza n. 2195/2020). Eseguiti gli interventi, spetterà alla Provincia certificare la conformità degli stessi al progetto approvato.

Va infine aggiunto che il D.L. n. 76/2020 (convertito dalla legge n. 120/2020) ha inserito, nel titolo V, l’art 242-ter contenente l’elenco degli interventi e opere che possono essere realizzati in un sito sottoposto bonifica, a patto che non pregiudichino né interferiscano con l’esecuzione e il completamento della bonifica stessa. La verifica sulle condizioni spetta all’autorità competente, tuttavia, per accelerare l’iter, il Ministero e le Regioni individueranno le categorie di interventi per le quali non è richiesta autorizzazione e definiranno, per le altre, i criteri e le procedure per valutarle, nonché le modalità di controllo. Per garantire il rispetto delle suddette condizioni, il comma 4 dell’art. 242-ter detta anche una procedura per la caratterizzazione, lo scavo e la gestione dei terreni movimentati nell’ambito dei suddetti interventi, distinguendo due situazioni.

La prima situazione riguarda interventi da porre in essere in un’area “notificata” (ovvero dove la procedura di bonifica è stata aperta), ma che non risulta ancora caratterizzata. Il proponente (da intendersi come il soggetto che intende realizzare gli interventi e le opere di cui al comma 1 dell’art. 242-ter) deve previamente verificare le condizioni del sito mediante l’esecuzione di un piano di indagini preliminari da concordare con l’Arpa territorialmente competente o in subordine con Ispra. Il piano, una volta concordato, deve essere trasmesso agli enti trenta giorni prima dell’inizio delle indagini in campo. Se le Csc sono rispettate, il procedimento di bonifica si chiude; diversamente, in caso di superamento, il proponente ne dà comunicazione ai sensi dell’art. 245, descrivendo le Mipre e le Mise adottate. Non è chiaro se il piano di indagini preliminari consentirà di risparmiare tempo rispetto a un piano della caratterizzazione; inoltre ci si domanda per quale ragione, considerato che il sito è già “notificato”, si debba procedere con una nuova comunicazione di apertura del procedimento di bonifica e perché ciò debba avvenire ai sensi dell’art. 245; peraltro, il proponente potrebbe coincidere con il responsabile della contaminazione (in questo caso la comunicazione andrebbe fatta ex art. 242), ma potrebbe anche non esserlo e non essere nemmeno il proprietario o il gestore chiamati alla segnalazione ex art. 245. Emerge, infine, una criticità anche per quanto riguarda Mipre e Mise; e invero, avuta presente la giurisprudenza prevalente, esse potrebbero essere imposte al proponente solo qualora egli fosse anche l’inquinatore o quantomeno, con riferimento alle Mipre, il proprietario o il gestore del sito.

In disparte di queste criticità, la seconda situazione riguarda un sito sottoposto a messa in sicurezza operativa e prevede una comunicazione di avvio da effettuarsi quindici giorni prima e l’obbligo, al termine degli interventi, di ripristinare le opere di Miso. In tutti i casi, le attività di scavo dovranno essere condotte senza aumentare i livelli di inquinamento. La lettera c) del comma 4 prevede che eventuali fonti attive di contaminazione, quali rifiuti o prodotto libero, rilevate nel corso degli scavi, siano rimosse e gestite come rifiuti. Quest’obbligo aumenta le rilevate perplessità per quanto riguarda il soggetto obbligato.

 

I siti di bonifica di interesse nazionale

Le Regioni sono gli enti competenti a decidere su piani, studi e progetti e la maggior parte delle stesse ha delegato questo potere/dovere ai Comuni. Diversamente, nei siti di bonifica di interesse nazionale (Sin), l’art. 252 comma 4 attribuisce la competenza al Ministero dell’Ambiente, fermo restando che, anche nei Sin, la Provincia mantiene il potere di emanare l’ordinanza prevista dall’art. 244 con la quale invita il responsabile a procedere con la bonifica[10].

I siti di interesse nazionale sono individuati con specifico decreto ministeriale sulla base dei principi e criteri direttivi previsti dal comma 2, vale a dire:

a) gli interventi di bonifica devono riguardare aree e territori, compresi i corpi idrici, di particolare pregio ambientale;

b) la bonifica deve riguardare aree e territori tutelati ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42;

c) il rischio sanitario e ambientale che deriva dal rilevato superamento delle concentrazioni soglia di rischio deve risultare particolarmente elevato in ragione della densità della popolazione o dell'estensione dell'area interessata;

d) l’impatto socio-economico causato dall'inquinamento dell'area deve essere rilevante;

e) la contaminazione deve costituire un rischio per i beni di interesse storico e culturale di rilevanza nazionale;

f) gli interventi da attuare devono riguardare siti compresi nel territorio di più regioni;

f-bis) l’insistenza, attualmente o in passato, di attività di raffinerie, di impianti chimici integrati o di acciaierie.

 

Dalla lettura della norma si ricava che, innanzitutto, andrebbe verificata, mediante analisi, la potenziale contaminazione dell’area candidata a diventare Sin; dopodiché, in caso affermativo, si procederà con l’individuazione del Sin. La giurisprudenza recente conferma che i siti di interesse nazionale sono individuabili in relazione alle caratteristiche del sito, alle quantità e pericolosità degli inquinanti presenti, al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonché di pregiudizio per i beni culturali ed ambientali (Consiglio di Stato n. 2301/2020). In passato la giurisprudenza aveva inoltre chiarito che essere titolari di aree all’interno di un Sin non integra una prova o una presunzione di inquinamento, atteso, infatti, che la legge n. 426/1998 «ha elencato una serie di aree industriali e di siti ad alto rischio ambientale, talvolta città intere, nei quali effettuare primi interventi di bonifica con il concorso finanziario dello Stato, il quale appunto finanzia progetti di bonifica. Ciò non significa che ogni singolo terreno di quelle aree, per esempio di Brindisi o di Taranto, sia per ciò stesso inquinato, né che ogni abitante di quelle città possa essere obbligato a fare analisi e accertamenti in sostituzione della pubblica amministrazione e a redigere progetti e programmi per stabili re il suo terreno sia inquinato» (parere del Consiglio di Stato, sezione II, 2 luglio 2008 su ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; conformi pareri 9 giugno 2010 e 13 aprile 2011). Pertanto, poiché la verifica della potenziale contaminazione è prevista, dall’art. 242, a carico del responsabile, ne discende che il proprietario, ove sia convinto di non avere responsabilità alcuna, difficilmente darà il via a spontanee indagini nel proprio sito ed è per questa ragione che le condizioni ambientali di alcune aree facenti parte dei Sin non sono note. In questo quadro, per cercare di ottenere maggiori informazioni sulle matrici ambientali, di accelerare l’istruttoria sugli interventi e di incentivare lo sviluppo in quelle aree, il decreto legge n. 76/2020 ha aggiunto tre commi all’art. 252.

Il nuovo comma 4-bis prevede che il responsabile dell’inquinamento o altro soggetto interessato accerti lo stato di potenziale contaminazione mediante un piano di indagini preliminari secondo lo schema previsto dall’art. 242-ter, comma 4, lettera a). In caso di superamento delle Csc, si applica la procedura di cui agli art. 242 e 245; diversamente il proponente provvederà al ripristino della zona contaminata, dandone notizia agli enti, con apposita autocertificazione. La nuova disposizione non è chiarissima. Essa si rivolge, innanzitutto, al responsabile dell’inquinamento, quindi a colui che dovrebbe essere consapevole, quantomeno, del pericolo di inquinamento legato a una contaminazione repentina o storica, in entrambi i casi comunque a lui riconducibili. Si osserva, tuttavia, che l’art. 242 già oggi obbliga questo soggetto a eseguire un’indagine speditiva per immediatamente verificare l’eventuale superamento delle Csc. Il nuovo piano di indagini preliminari si traduce, dunque, in un adempimento più gravoso a carico del responsabile che potrebbe dilatare i tempi della procedura e non si comprende se comporti il venir meno dell’indagine speditiva. In ogni caso è difficile cogliere la differenza tra questo nuovo piano e il piano della caratterizzazione; e ciò, a maggior ragione, se si considera che l’interlocuzione con gli enti sarà, in definitiva, sempre la stessa (il Pip va concordato e il Pdc approvato). Si ravvisa una novità quando la norma si rivolge anche ad “altro soggetto interessato” sul quale, ex art. 245, gravano i soli obblighi di comunicazione e adozione delle Mipre. Ci si domanda, dunque, se il comma 4-bis abbia introdotto nei Sin un obbligo di indagine a carico dell’interessato non responsabile, il che porrebbe una questione di legittimità costituzionale stante il contrasto con il principio “chi inquina paga”. Da verificare, inoltre, come sarà individuato l’interesse che qualifica un soggetto come destinatario del precetto (se davvero di precetto si tratta, perché l’utilizzo del presente indicativo “accerta” non aiuta a distinguere un dovere da una facoltà). Infine, è probabilmente frutto di un refuso il ripristino della zona “contaminata” da attuare quando le Csc non sono superate (forse il legislatore intendeva riferirsi alla zona “indagata”).

Il comma 4-ter offre una procedura alternativa a quella prevista dall’art. 242 con l’obiettivo di ridurre i tempi del procedimento. Essa consente, al soggetto procedente che abbia già caratterizzato il sito, di presentare, contestualmente, i risultati dell’analisi di rischio e l’applicazione a scala pilota, in campo, delle tecnologie di bonifica ritenute idonee. Il Ministero, entro novanta giorni, approva l’Adr e indica le condizioni per l’approvazione del progetto operativo di bonifica. In questo modo, si introduce una sorta di progetto preliminare di bonifica da valutare in uno con l’Adr, il che dovrebbe ridurre i tempi dell’istruttoria sul progetto definitivo, tempi che il nuovo comma ha comunque già ridotto, stabilendo che il progetto debba essere presentato entro sessanta giorni, contro i sei mesi previsti dall’art. 242 per le aree extra Sin. Queste disposizioni, fatti salvi gli interventi approvati, sono applicabili anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge (17 luglio 2020, giorno successivo a quello della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale) su richiesta da presentare nel termine di centottanta giorni decorrenti dalla medesima data (13 gennaio 2021).

Ancora, il comma 4-quater, per incentivare lo sviluppo, stabilisce che la certificazione di avvenuta bonifica di cui all’articolo 248 possa essere rilasciata per la sola matrice suolo, a condizione che risulti accertata, con analisi di rischio, l’assenza di interferenze con le acque sotterranee tali da comportare una cross contamination e non vi siano rischi per la salute dei lavoratori e degli altri fruitori dell’area. Quanto sopra vale anche nell’ipotesi in cui per il suolo non risultino necessari interventi perché le concentrazioni sono già inferiori alle Csc o alle Csr.

Infine, con la legge di conversione del D.L. n. 76/2020 è stato inserito il comma 9-ter ai sensi del quale, in caso di compravendita di aree ubicate nei Sin, il Ministero, su istanza congiunta degli interessati, autorizza la volturazione dell’autorizzazione di cui ai commi 4 e 6 (il comma 4, per la verità, non prevede autorizzazioni, mentre il 6 si riferisce all’autorizzazione del progetto).

 

I siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale

L’art. 252-bis, D.Lgs. n. 152/2006, introdotto con il D.Lgs. n. 4/2008 e interamente sostituito con legge n. 9/2014, disciplina la bonifica, la riconversione industriale e lo sviluppo economico dei siti inquinati nazionali di preminente interesse pubblico. Al fine di promuovere il riutilizzo di questi siti in condizioni di sicurezza e di preservare le matrici ambientali non contaminate, sono previsti accordi di programma tra enti pubblici e uno o più proprietari di aree contaminate o altri soggetti interessati. Gli accordi assicurano il coordinamento delle azioni per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento e ogni altro connesso e funzionale adempimento per l’attuazione dei progetti e disciplinano aspetti determinati. I soggetti privati coinvolti non devono essere responsabili della contaminazione del sito, «tenuto conto anche dei collegamenti societari e di cariche direttive ricoperte nelle società interessate o ad esse collegate». Una deroga a questo divieto è, però, prevista dal comma 5 a condizione che:

• i fatti da cui deriva la contaminazione siano antecedenti al 30 aprile 2007;
• siano previsti anche interventi di riparazione del danno ambientale da completare;
• avvenga entro un termine finale determinato in base a uno specifico piano finanziario, che consideri l’iniziativa economica, in misura comunque non inferiore a dieci anni.

 

La realizzazione di quanto previsto nell’accordo di programma esime i soggetti privati da ogni altro obbligo di bonifica e riparazione ambientale e fa venir meno l’onere reale per tutti i fatti antecedenti all’accordo medesimo. Se si tratta di accordo di programma stipulato da soggetto responsabile, la revoca dell’onere reale è subordinata al rilascio della certificazione dell’avvenuta bonifica e i contributi pubblici e le altre misure di sostegno economico finanziario potranno riguardare l’acquisto di beni strumentali alla riconversione industriale e allo sviluppo economico dell’area, ma non le attività di risanamento e riparazione del danno ambientale. Al di fuori della deroga prevista dal comma 5, tutte le volte in cui il soggetto privato è incolpevole, la pubblica amministrazione può agire autonomamente nei confronti del responsabile per la ripetizione delle spese sostenute e per la riparazione del danno ambientale. Gli interventi per la realizzazione dell’accordo sono autorizzati e approvati con decreto interministeriale sulla base delle Determinazioni assunte in Conferenza di Servizi. La progettazione, il coordinamento e il monitoraggio dei progetti spettano a una o più società “in house”, individuate nell’accordo.

Deve essere, infine, ricordato che, sino all’abrogazione intervenuta nel febbraio 2016, anche l’art. 2, D.L. n. 208/2008 (recante «Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente»), prevedeva, in relazione ai Sin[11], un’articolata procedura per la composizione delle liti relative al risarcimento del danno ambientale e alla rifusione degli oneri di bonifica e di ripristino. Lo strumento era costituito dalla stipulazione di una o più transazioni globali tra lo Stato e soggetti privati, alla quale corrispondeva:

• l’abbandono del contenzioso pendente;
• la preclusione di ogni ulteriore azione per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino;
• la preclusione di ogni ulteriore azione risarcitoria per il danno ambientale.

 

Come detto, questa procedura non è più applicabile (salvo eccezioni[12]) a seguito dell’abrogazione intervenuta con legge n. 221/2015 (il cosiddetto “collegato ambiente 2015”) che, però, parallelamente all’abrogazione, ha introdotto nel D.Lgs. n. 152/2006 il nuovo art. 306-bis sempre dedicato al danno ambientale e ai siti di bonifica di interesse nazionale («Determinazione delle misure per il risarcimento del danno ambientale e il ripristino ambientale nei siti di interesse nazionale»). La nuova disposizione[13] attribuisce al soggetto privato, destinatario di una richiesta di risarcimento del danno ambientale o di un ordine di bonifica, la facoltà di formulare una proposta transattiva che per essere ricevibile dovrà avere il contenuto sostanziale indicato al comma 2 ovvero:

a) individuazione degli interventi di messa in sicurezza e bonifica da attuare, sulla base dei risultati della caratterizzazione validati dalle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente;

b) individuazione degli interventi di riconversione industriale e di sviluppo economico anche attraverso studi e ricerche appositamente condotti da università ed enti di ricerca specializzati;

c) piano economico finanziario dell’investimento e la durata del relativo programma;

d) tempi di attuazione degli interventi e le relative garanzie;

e) contributi pubblici e le altre misure di sostegno economico finanziario disponibili e attribuiti;

f) causa di revoca dei contributi e delle altre misure di sostegno, e di risoluzione dell’accordo;

g) individuazione del soggetto attuatore degli interventi di messa in sicurezza e di bonifica, e delle attività di monitoraggio, controllo e gestione degli interventi di messa in sicurezza che restano a carico del soggetto interessato;

h) tempi di presentazione e approvazione degli interventi di messa in sicurezza e di bonifica;

i) previsione di interventi di formazione, riqualificazione e aggiornamento delle competenze dei lavoratori degli impianti dismessi da reimpiegare nei lavori di bonifica previsti dai medesimi accordi di programma, mediante il ricorso a fondi preliminarmente individuati a livello nazionale e regionale;

i-bis) modalità di monitoraggio per il controllo dell’adempimento degli impegni assunti e della realizzazione dei progetti.

 

Le bonifiche “semplificate”

L’art. 242-bis prevede una procedura semplificata relativa alla sola bonifica dei suoli (vedere la figura 3). La finalità è quella di garantire ai soggetti interessati un procedimento più veloce rispetto a quello ordinario; il comma 1 prevede, infatti, che la caratterizzazione e il relativo progetto di bonifica non debbano essere sottoposti alle procedure di approvazione di cui agli articoli 242 e 252, bensì a controllo ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art. 242-bis per la verifica del conseguimento dei valori di concentrazione soglia di contaminazione nei suoli per la specifica destinazione d’uso. La norma permette di eseguire gli interventi di bonifica attraverso la semplice presentazione di un progetto e di un cronoprogramma di svolgimento dei lavori all’autorità competente. Dopo di che, la Regione convoca la Conferenza di Servizi all’esito della quale adotta, entro novanta giorni, la determinazione conclusiva. Entro i successivi trenta giorni da questo atto di assenso, l’interessato comunica agli enti la data di avvio degli interventi. La bonifica si deve concludere nei successivi 18 mesi (salva eventuale proroga non superiore a 6 mesi). Ultimati gli interventi l’interessato presenta il piano di caratterizzazione per verificare il rispetto delle Csc. In caso positivo, la validazione delle analisi da parte di Arpa costituisce certificazione dell’avvenuta bonifica. Diversamente, se le Csc non sono rispettate, Arpa comunica la difformità all’autorità competente ed al soggetto interessato, il quale deve presentare, entro i successivi quarantacinque giorni, le necessarie integrazioni al progetto di bonifica che è istruito nel rispetto delle procedure ordinarie ai sensi degli articoli 242 o 252.

Un’altra procedura semplificata è prevista per le aree di ridotte dimensioni dall’art. 249, D.Lgs. n. 152/2006, che rinvia all’allegato 4 al titolo V, parte IV (vedere la figura 4). Si tratta di una procedura applicabile in aree circoscritte o di ridotte dimensioni con superficie comunque non superiore ai 1.000 metri quadrati. Dopo l’apertura del procedimento (sostanzialmente identica a quella ordinaria) si possono delineare tre scenari:

• primo: gli interventi di Mise hanno riportato i valori al di sotto delle Csc. Il responsabile aggiorna entro 30 giorni la comunicazione inviata agli Enti competenti con una relazione tecnica e una eventuale autocertificazione di avvenuto ripristino della situazione ambientale, con conseguentemente annullamento della comunicazione originaria;
• secondo: per arrivare alle Csc occorrono interventi di Mise e di bonifica. Il procedente potrà puntare direttamente alle Csc oppure, previa Analisi di rischio, alle Csr. In entrambi i casi, deve presentare un unico progetto di bonifica comprendente:
• la descrizione della contaminazione riscontrata a seguito della caratterizzazione[14];
• gli eventuali interventi di Mise adottati o in fase di esecuzione;
• la descrizione degli interventi di bonifica da eseguire per riportare la contaminazione ai valori di Csc oppure i risultati dell’Analisi di Rischio al fine di portare la contaminazione al di sotto elle Csr;
• terzo: la contaminazione coinvolge anche la falda. In questo caso, non è possibile by-passare l’analisi di rischio.

Un’ultima procedura da menzionare è quella introdotta con D.M. 12 febbraio 2015, n. 31 per i punti vendita carburante[15] (vedere la figura 5). Il procedimento previsto dal decreto ministeriale ricalca sotto diversi profili quello per le aree di ridotte dimensioni. In sintesi, ancora una volta l’iter si apre con una comunicazione agli enti territorialmente competenti fatta dal responsabile o dal proprietario/gestore nel caso venga riscontrato il superamento – o anche il solo pericolo di superamento – dei valori di Csc o dei valori di fondo. Questa comunicazione deve contenere l’indicazione delle misure di prevenzione (di cui non si parla invece nella procedura semplificata per le aree di ridotte dimensioni) e delle misure di messa in sicurezza d’emergenza adottate al fine di prevenire, impedire ed eliminare la diffusione di sostanze inquinanti al suolo e alle acque sotterranee non contaminati. A questo punto si aprono due strade:

• la prima: se le misure di prevenzione e gli interventi di MISE effettuati riescono a riportare i valori di contaminazione del sito al di sotto delle Csc, il soggetto procedente trasmette agli enti una relazione tecnica, dalla quale emergano gli interventi effettuati, con un’autocertificazione di avvenuto ripristino della situazione ambientale: il procedimento si chiude;
• la seconda: se gli interventi non riescono a riportare i valori di contaminazione del sito al di sotto delle Csc, diviene necessario porre in essere interventi di bonifica, con o senza preventiva analisi di rischio (nel primo caso, gli obiettivi saranno le Csr, nel secondo le Csc). Il responsabile dovrà quindi presentare un unico progetto di messa in sicurezza o di bonifica che dovrà essere approvato dalle autorità competenti entro 60 giorni dall’avvio del procedimento.

 

Per un raffronto tra il procedimento semplificato per le aree di ridotte dimensioni e quello per i punti vendita carburante si veda la tabella 1).

La bonifica delle aree agricole

Con il decreto del Ministero dell’Ambiente 1° marzo 2019, n. 49 è stato introdotto il «Regolamento relativo agli interventi di bonifica, di ripristino ambientale e di messa in sicurezza, d’emergenza, operativa e permanente delle aree destinate alla produzione agricola a all’allevamento ai sensi dell’articolo 241 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152»[16]. Il decreto colma una lacuna, ovvero l’assenza di valori limite di concentrazione per i suoli nelle aree agricole. Per quanto riguarda i valori di Csc delle acque di falda, considerato che il D.M. n. 49/2019 nulla prevede, dovrebbero trovare applicazione i valori di cui al D.Lgs. n. 152/2006. Il regolamento introduce una procedura di bonifica speciale che talvolta si discosta, nelle sue linee essenziali, da quella generale (sul tema, vedere la figura 6). La disciplina per le aree agricole prevede, infatti, una doppia analisi di rischio, la prima sanitaria a protezione dei soggetti che operano nell’area, mentre la seconda è una valutazione di rischio (VdR) finalizzata a «stabilire le eventuali necessità di intervento in relazione all’ordinamento colturale effettivo e potenziale dell’area agricola o al tipo di allevamento in essa praticato». Rilevante il ruolo dell’Asl chiamata a stabilire, in caso di superamento delle Csc e nell’attesa degli esiti della VdR, le misure da adottare per garantire la sicurezza alimentare e tenuta a effettuare gli opportuni controlli sui prodotti derivanti da produzioni agroalimentari per i parametri che superano i valori delle Csc. Da ricordare il Tar Emilia-Romagna secondo il quale per “aree agricole” si intendono «porzioni di territorio fattivamente destinati alle produzioni agroalimentari e non anche solo astrattamente a tanto destinabili» (sentenza n. 6/2020).

 

La bonifica delle aree militari

Come per le aree agricole, la legge originariamente demandava a un apposito decreto interministeriale la disciplina del procedimento speciale di bonifica dei siti e infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare e alla sicurezza nazionale, nonché l’individuazione delle Csc applicabili ai siti appartenenti al demanio militare e alle aree a uso esclusivo alle forze armate, tenuto conto delle attività effettivamente condotte nei siti stessi o nelle diverse porzioni di essi (così il previgente articolo 184, comma 5-bis, D.Lgs. n. 152/2006). In attuazione di questa disposizione, nel 2009 è stato emanato, dal ministero della Difesa, il decreto 22 ottobre 2009 che, all’art. 6, prevede una disciplina puntuale del procedimento di bonifica delle aree militari che rispecchia, sotto molti aspetti, il modulo procedimentale di cui all’art. 242, D.Lgs. n. 152/2006, ma che, al contempo, è caratterizzata da alcune peculiarità derivanti dalla particolare destinazione dell’area e dall’esigenza di tutela della difesa e della sicurezza nazionale. Il D.M. 22 ottobre 2009 2009 individua nel comandante (o nel direttore responsabile dell’area) il soggetto tenuto all’attivazione e alla prosecuzione della procedura, compresi gli obblighi di comunicazione di apertura nei confronti dei superiori gerarchici, delle competenti unità organizzative dello Stato maggiore di forza armata o del comando generale dell’Arma dei Carabinieri. Solo in caso di superamento delle Csc il comandante dovrà informare anche Comune, Provincia, Regione e Prefetto. Il procedimento prosegue riflettendo il modulo ordinario (presentazione e valutazione del piano della caratterizzazione, analisi di rischio, progetto di bonifica), sebbene con il coinvolgimento del Ministero della difesa e delle autorità militari. Il D.Lgs. n. 91/2014 (convertito con la legge n. 116/2014) ha modificato l’art. 184 e ha introdotto un nuovo art. 241-bis dedicato appositamente alla bonifica delle aree militari che, al comma 1, prevede che «ai fini dell’individuazione delle misure di prevenzione, messa in sicurezza e bonifica, e dell’istruttoria dei relativi progetti, da realizzare nelle aree del demanio destinate ad uso esclusivo delle Forze armate per attività connesse alla difesa nazionale, si applicano le concentrazioni di soglia di contaminazione previste nella tabella 1, colonne A e B, dell’allegato 5 al Titolo V della Parte quarta del presente decreto», ovverosia quelle per i siti a uso verde pubblico e privato e residenziale e a uso commerciale o industriale, «individuate tenuto conto delle diverse destinazioni e delle attività effettivamente condotte all’interno delle aree militari». Questi obiettivi di bonifica, continua il comma 2, devono essere determinati mediante l’applicazione di un’idonea analisi di rischio sito specifica che terrà conto «dell’effettivo utilizzo e delle caratteristiche ambientali di dette aree o di porzioni di esse e delle aree limitrofe, al fine di prevenire, ridurre o eliminare i rischi per la salute dovuti alla potenziale esposizione a sostanze inquinanti e la diffusione della contaminazione nelle matrici ambientali». Resta, in ogni caso, fermo che, laddove vi sia una declassificazione del sito da uso militare a destinazione residenziale, dovranno essere applicati i limiti di concentrazione previsti dalla tabella 1, colonna a) dell’allegato 5 (comma 3).

 

L’accertamento della responsabilità tra prove e presunzioni

L’accertamento della responsabilità è un tema centrale e per alcuni aspetti controverso[17]. Inizialmente, la giurisprudenza aveva ritenuto che la prova della responsabilità dovesse essere raggiunta in modo rigoroso (Consiglio di Stato n. 4525/2005). Tuttavia, pochi anni dopo, l’orientamento è cambiato ammettendo la possibilità di fondare l’accertamento su «indizi gravi precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un dato inquinamento e che questo sia attribuibile a determinati autori» (Consiglio di Stato n. 3885/2009). È emersa evidente la differenza tra il processo penale dove la responsabilità deve essere accertata «oltre ogni ragionevole dubbio» e quello civile/amministrativo dove può trovare applicazione il criterio del «più probabile che non» (Tar Piemonte sentenza n. 1575/2010) e la conseguente criticità di una contestazione penale – che richiede una prova rigorosa – fondata sulla mera inottemperanza a un ordine amministrativo che risulterebbe legittimamente impartito anche sulla base di semplici presunzioni. Nonostante la sentenza della Corte di giustizia Ue 9 marzo 2010, C-378/08, che ha qualificato come presunzioni la coincidenza tra le sostanze rinvenute nelle matrici ambientali e quelle utilizzate nel processo produttivo e/o la vicinanza dell’impresa al sito inquinato^[18], il Consiglio di Stato (sentenza n. 3756/2015) è tornato a insistere sulla necessità di «prove certe e inequivoche, non potendo l’accertamento basarsi su mere presunzioni» (sentenze n. 56/2013 e 4525/2005), per poi tornare ad attribuire importanza decisiva agli «indici rivelatori che, singolarmente esaminati, non consentirebbero di affermare la responsabilità […] ma che nel loro complesso consentono di addivenire a conclusioni affatto diverse» (sentenza n. 1489/2016; sulla necessità che le presunzioni siano «gravi, precise e concordanti» si veda la sentenza del Tar Toscana n. 164/2016). Negli ultimi anni, l’applicabilità del criterio del “più probabile che non” è stata ribadita dal Consiglio di Stato (sentenze nn. 7121/2018, 5761/2018, 2195/2020) e dal Tar Lombardia (sentenza n. 2562/2019). Va ricordato anche il Tar Lecce secondo il quale «per affermare il legame causale non è necessario un livello di probabilità (logica) prossimo a uno (cioè la certezza), bensì è sufficiente dimostrare un grado di probabilità maggiore della metà (cioè del 50%)» (sentenza n. 755/2019).

 

L’inquinamento originato da cause diverse

Controversa è la situazione in cui l’inquinamento sia stato causato da più soggetti contemporaneamente o in tempi diversi. Alcune pronunce hanno parlato di obbligazione solidale in forza della quale ciascun corresponsabile è chiamato a rispondere dell’intero danno arrecato (Tar Friuli Venezia Giulia, sentenza n. 215/2015, nonché Consiglio di Stato, sentenza n. 7121/2018 che richiama la n. 5668/2017), mentre altre hanno, invece, invocato la parziarietà cosicché ciascuno dei responsabili ha dovuto rispondere esclusivamente dell’inquinamento da lui provocato (Tar Friuli Venezia Giulia, sentenza n. 488/2001). Quest’ultimo orientamento è stato confermato dalla Corte di Giustizia Ue (sentenza 4 marzo 2015, causa C-534/13) e dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3756/2015) secondo il quale non può «condividersi l’opposta tesi dell’amministrazione che ritiene la responsabilità solidale più confacente alla tutela del pubblico interesse finalizzato a garantire un celere intervento di messa in sicurezza del bene e lascia impregiudicata l’azione di regresso nei confronti degli altri obbligati, atteso che non possono trovare ingresso, in ragione della specialità della materia, i principi civilistici in materia di concorso nella causazione del danno che impongono l’obbligo della solidarietà risarcitoria (art. 2055 cod. civ.)». In effetti, diversi argomenti portano a escludere la solidarietà. Innanzitutto, il principio “chi inquina paga” che mette in relazione la “responsabilità” con il “danno” direttamente provocato, la direttiva 2004/35/Ce sul risarcimento del danno ambientale che impone di individuare le singole responsabilità in caso di eventi di danno prodotti da una pluralità di responsabili e non consente di chiedere a un operatore di sostenere costi addebitabili ad altri[19] e, soprattutto, l’art. 311, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 a mente del quale «nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale» (allo stesso modo l’art. 18 comma 7, legge n. 349/1986, sempre sul risarcimento del danno ambientale: «Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità individuale»). Una conferma della parziarietà deriva anche dall’art. 244 secondo il quale l’ordinanza di bonifica deve essere notificata al responsabile e, di conseguenza, in caso di pluralità, a tutti i responsabili, nessuno escluso. Diversamente opinando, la provincia potrebbe, discrezionalmente, scegliere chi degli inquinatori deve pagare e chi no; per questa ragione sono state ritenute illegittime ordinanze provinciali che si erano rivolte a un unico soggetto nonostante l’ente avesse a disposizione elementi che individuavano altri corresponsabili o imponevano, quantomeno, un approfondimento istruttorio poi, in concreto, ordinato dal Tar (sentenze del Tar Piemonte n. 717/2017, n. 960/2017^[20] e Tar Lazio 809/2020). In questo quadro merita menzione la sentenza n. 802/2018 con la quale il Tar Brescia ha ripartito la responsabilità a carico di due gruppi di società che si erano avvicendati nella gestione di uno stabilimento – causa dell’inquinamento – tenendo presente, ai fini della ripartizione, la durata di ciascuna gestione. Quanto all’art. 2055 del codice civile, invocato da chi sostiene la solidarietà, si richiama la giurisprudenza della Corte suprema secondo la quale in presenza di «condotte autonome distinte, di per sé stesse idonee e sufficienti a cagionare eventi dannosi o pericolosi ontologicamente separati, non insorge una situazione di contitolarità passiva nel debito e non si fa luogo a solidarietà» (Cassazione civile sentenza n. 12329/2004), nonché l’interpretazione di autorevole dottrina che non ammette  la solidarietà «quando è certo che una, fra più persone, ha cagionato il danno, ma non si sa chi di esse l’abbia cagionato», ferma in ogni caso la necessità «che l’evento dannoso determinato da più persone sia unitario»^[21]. Più recentemente, la Corte di Cassazione civile ha negato l’applicabilità della solidarietà di cui art. 2055 del codice civile, nel caso di azione di rivalsa promossa ex art. 253 D.Lgs. n. 152/2006 (sentenza n. 1573/2019), pronuncia richiamata e condivisa dal Tribunale civile di Verona (sentenza n. 1559/2019). Infine, in una prospettiva de jure condendo, va dato conto del parere n. 1377/2019 reso dal Consiglio di Stato a seguito di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nel quale, pur ritenendo la responsabilità solidale, si precisa che «in presenza di fenomeni di inquinamento collettivo, da distinguersi rispetto a quello dell’inquinamento diffuso, non possono onerarsi le singole imprese dei costi di procedere alla bonifica dei siti mentre risulta coerente con il principio di finalità e di proporzionalità obbligare le parti alla costituzione di un ente in forma consortile od altra forma ritenuta idonea dai soggetti responsabili a mezzo della quale procedere alla bonifica. L’efficacia della bonifica dipende da quella del coordinamento».

 

Il trasferimento della proprietà e vicende societarie rilevanti

Le passività ambientali, reali o potenziali, legate ai trasferimenti immobiliari e di partecipazioni sociali rivestono fondamentale importanza nelle negoziazioni. L’esecuzione di una due diligence aiuta a comprendere meglio la situazione. In particolare, questa indagine può avere tre livelli di approfondimento.

Il primo livello è l’audit documentale (storia dell’insediamento, impianti installati, materiali presenti, autorizzazioni e permessi ricevuti o in corso di rilascio, certificazioni ottenute, procedure interne per la gestione ambientale eccetera).

Il secondo livello è la due diligence ambientale di fase I che prevede un sopralluogo per verificare la conformità apparente dei luoghi e delle attività alla normativa ambientale e individuare le potenziali criticità.

Infine, la due diligence ambientale di fase II mira a indagare nel concreto, con campionamenti, analisi e verifiche, il suolo, le acque sotterranee e le strutture contenenti materiali potenzialmente pericolosi.

L’esecuzione d’indagini approfondite, da un lato offre un quadro nitido della situazione ambientale, dall’altro impone di interpretare e gestire il dato raccolto. Considerato che gli interessi delle parti coinvolte nelle trattative non coincidono, nel caso in cui entrambe abbiano consapevolezza di una potenziale contaminazione e vogliano concludere il contratto di vendita limitando, però, la possibilità di avanzare successive contestazioni, esse dovrebbero dare conto, nelle premesse del contratto, dell’alea espressamente accettata, vale a dire del rischio che il sito possa essere contaminato, rischio del quale le parti dovrebbero tenere conto nella determinazione del prezzo. Diversamente, in assenza di due diligence e qualora manchi l’accettazione dell’alea, esistono azioni che, ricorrendo le condizioni di legge, potrebbero essere promosse da chi, inconsapevolmente, abbia acquistato un sito contaminato. Posto che la contaminazione si traduce in un vizio/difetto di qualità dell’immobile, viene, per prima, in evidenza l’azione per la risoluzione del contratto o per la riduzione del prezzo, fermo il risarcimento del danno, prevista dall’art. 1490 del codice civile. Questa azione è, però, sottoposta a un termine di prescrizione troppo breve (un anno dalla consegna) per consentire la scoperta di eventuali contaminazioni, soprattutto se si tratta di aree industriali estese. Tuttavia, il termine di prescrizione passa da uno a dieci anni qualora i vizi e i difetti siano così gravi da compromettere la funzione stessa del bene: è questo il caso dell’azione di risoluzione per la vendita di aliud pro alio, ovvero «quando viene consegnato un bene completamente diverso da quello pattuito»[22]. Inoltre, considerato che le spese di bonifica costituiscono onere reale, va menzionata l’azione legata alla vendita di un bene gravato da oneri non apparenti (art.1489, codice civile) ove la sussistenza dell’inquinamento fosse stata, senza colpa, ignorata dall’acquirente. Infine, in presenza di un vizio del consenso, l’acquirente potrà richiedere l’annullamento del contratto per dolo (artt. 1427, 1439 e 1440, codice civile) se il venditore, nelle trattative, ha usato raggiri per indurlo a concludere l’accordo (anche, ad esempio, l’aver mendacemente serbato il silenzio sull’esistenza della contaminazione a lui nota). Qualora i raggiri non siano stati tali da determinare il consenso, ma abbiano inciso su alcune condizioni (ad esempio, il prezzo) l’acquirente avrà diritto al risarcimento del danno. Le azioni fondate su vizi del consenso si prescrivono entro cinque anni dalla scoperta del dolo o, secondo la prevalente giurisprudenza^[23], da quando il dolo avrebbe potuto essere scoperto usando l’ordinaria diligenza. Si tenga presente che tutte queste azioni si riferiscono all’acquisto dell’immobile, non delle partecipazioni sociali, a meno che il venditore non abbia prestato, nel contratto, specifiche garanzie sulle qualità dei beni immobili facenti parte del patrimonio della società[24]. In assenza di vincoli contrattuali, il proprietario di un sito contaminato potrà agire in due modi nei confronti del responsabile della contaminazione. Innanzitutto, sussistendone i presupposti, potrà esercitare l’azione per il risarcimento del danno da fatto illecito extracontrattuale ex art. 2043 del codice civile; inoltre, previa esecuzione della bonifica, potrà esercitare nei confronti del responsabile l’azione di rivalsa per le spese sostenute e il risarcimento del maggior danno subito ai sensi dell’art. 253, D.lgs. n. 152/2006 a mente del quale «Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito», azione che, come osservato dal Tar Friuli Venezia Giulia, risulta ispirata sia al principio “chi inquina paga” che all’ingiustificato arricchimento (sentenze nn. 6/2011 e 873/2009). Sempre in relazione all’art. 253, D.Lgs. n. 152/2006, il tribunale di Torino ha sottolineato che, per l’esercizio del diritto di rivalsa (peraltro rinunciabile), non occorre un vincolo contrattuale tra chi ha bonificato e chi ha inquinato, essendo questa un’azione diversa dalle garanzie previste per legge in caso di compravendita (n. 1102/2018). Infine, per meglio comprendere la natura e i contorni dell’azione di rivalsa ex art. 253, si rimanda alla già richiamata sentenza della Corte di Cassazione n. 1573/2019. Con specifico riferimento ai rapporti societari, si è affermato che «quando la società controllata responsabile dell’inquinamento passa, per conferimento o in altra forma, a un diverso gruppo, il gruppo cedente rimane obbligato alla messa in sicurezza e alla bonifica, in applicazione della regola generale sulla cessione d’azienda ex art. 2560 comma 1 c.c., salvo consenso dell’amministrazione titolare dell’interesse pubblico coinvolto»; il principio è stato affermato dal Tar Brescia (sentenza n. 802/2018) che ha ritenuto parimenti sussistente la responsabilità solidale dell’acquirente applicando in via analogica l’art. 2560, comma 2 «nel senso che l’acquirente risponde del danno ambientale solo se già accertato in un provvedimento amministrativo divenuto pubblico oppure se vi era una conoscenza diretta della situazione per effetto di accordi con il cedente»[25].

In questo quadro si deve accennare al tema della fusione per incorporazione sul quale la giurisprudenza aveva fornito indicazioni contrastanti. Secondo il Tar Milano (sentenza n. 1913/2007), gli obblighi di bonifica «non possono considerarsi sussistenti in capo alla società, successivamente incorporata, che esercitava la propria attività in un periodo (nella specie, gli anni ’60) in cui non era stata ancora emanata la disciplina di cui al decreto Ronchi, né ne esisteva una analoga». Inoltre, sempre secondo la richiamata sentenza del Tar Milano, un’eventuale applicazione della normativa a qualunque inquinamento in essere, a prescindere dal momento in cui possa essere avvenuto il fatto generatore dell’attuale situazione patologica, «può trovare applicazione a condizione che il soggetto che ha posto in essere la condotta all’epoca in cui non vigeva ancora il D.Lgs. n. 22/97 sia lo stesso che opera al momento del verificarsi dell’inquinamento successivamente all’entrata in vigore di tale normativa, ma non quando l’inquinatore si è estinto, atteso che, altrimenti, si verrebbe arbitrariamente a scomporre la fattispecie dell’illecito, la cui porzione imputabile consisterebbe nel solo evento, che, isolatamente considerato, non può, invece, dar luogo ad alcuna responsabilità». In sede di appello, il Consiglio di Stato (sentenza n. 6055/2008) ha confermato che «nei confronti dei successori di società responsabili degli inquinamenti che si siano estinte prima del 1997 non è possibile applicare l’art. 17 del decreto Ronchi (oggi artt. 239 e ss.)». Di diverso avviso il Tar Toscana (sentenza n. 573/2001) secondo il quale «la pur riconosciuta diversità di regime giuridico e, per conseguenza, la mancanza di continuità normativa tra gli artt. 2043, 2050 e 2058 c.c., da un lato, e l’art. 17 del c.d. decreto Ronchi, dall’altro, non impedisce di applicare il comando contenuto nel medesimo art. 17 a soggetti estintisi prima del 1997 ad al successore universale di tali soggetti, in forza del nesso di nesso di continuità normativa esistente tra gli artt. 17 e 51-bis del D. Lgs. n. 22 cit. e l’art. 32, secondo comma, del D.P.R. n. 915/1982». Allo stesso modo, qualche anno dopo, il Tar Veneto (sentenza n. 255/2014) ha affermato che la società incorporante, essendo succeduta a titolo universale nell’incorporata, è subentrata in tutti gli obblighi a questa spettanti e, quindi, anche negli obblighi di fare connessi alla posizione di garanzia assunta dall’autore dell’inquinamento; «con la conseguenza che è pertanto riscontrabile in capo ad essa un obbligo di bonifica e ripristino ambientale di contenuto corrispondente a quello che sarebbe spettato alla società incorporata se non si fosse estinta». Sempre nello stesso senso, ma con ulteriori argomenti a sostegno, il Tar Piemonte (sentenza n. 674/2016) ha ritenuto che «una volta appurato, in base alla legge che regola il processo di fusione societaria, che la società originata dalla fusione succede in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo alla società incorporata, le conseguenze derivanti dal comportamento messo in atto da quest’ultima, anche in punto di responsabilità per ripristino ambientale, non possono che ricadere sulla società che vi subentra in universum ius: diversamente ragionando, del resto, si otterrebbe un agevole espediente per consentire all’organismo societario colpevole di una contaminazione di liberarsi dagli obblighi di bonifica semplicemente mediante un’operazione di fusione societaria, in tal modo davvero giungendo ad un inaccettabile e surrettizio aggiramento del principio “chi inquina paga”». Questa posizione è stata ribadita dalla Cassazione civile con la sentenza n. 32142/2019, in base alla quale l’incorporazione non dà vita ad un nuovo soggetto di diritto e nemmeno estingue la società incorporata, al contrario determina una «unificazione paritaria» dovuta all’integrazione reciproca tra le società ce partecipano alla fusione. Si tratta di un «fenomeno evolutivo-modificativo della società». Considerati i diversi orientamenti, con ordinanza n. 2928/2019 la quarta sezione del consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza plenaria la decisione con riferimento a una fusione per incorporazione avvenuta prima della riforma del diritto societario. Con la sentenza 22 ottobre 2019, n. 10, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha confermato l’orientamento secondo il quale la società incorporante è obbligata a eseguire la bonifica per rimediare inquinamento causato dall’incorporata, affermando il seguente principio di diritto: «la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento»[26].

Infine, la responsabilità della capogruppo per gli illeciti commessi dalla controllata è stata affermata dal Tar Brescia (sentenza n. 802/2018) e ribadita dal Tar Pescara (sentenza n. 86/2019) in questi termini: «In materia ambientale, quanto alle conseguenze delle condotte omissive o commissive di società possedute interamente da gruppi societari, a parere del Collegio, deve essere infatti accolta la concezione sostanzialistica di impresa fatta propria dalla giurisprudenza comunitaria in tema di concorrenza, applicando il principio della prevalenza dell’unità economica del gruppo rispetto alla pluralità soggettiva delle imprese controllate; nel senso che per le attività poste in essere dalle società figlie la responsabilità si deve estendere anche alle società madri, che ne detengono le quote di partecipazione in misura tale, come nel caso di specie, da evidenziare un rapporto di dipendenza e quindi escludere una sostanziale autonomia decisionale delle controllate stesse […] Si ritiene pertanto applicabile il principio comunitario dell’unicità economica del gruppo, al fine di allocare l’obbligo di bonifica su chi per lungo tempo si è giovato di tali attività realizzate anche mediante società operative figlie». Inoltre, sempre su questo tema, la giurisprudenza ha rilevato che nel caso di imprese sia doveroso accertare la responsabilità dei soggetti che «hanno il controllo della fonte di inquinamento in virtù di poteri decisionali, o che rendono comunque possibile detta condotta in forza della posizione giuridica che rivestono» all’interno di una società (Consiglio di Stato n. 2301/2020).

 

Gli obblighi e le facoltà del proprietario non responsabile della contaminazione

Anche questo tema è stato a lungo dibattuto dalla giurisprudenza. A fronte di un orientamento iniziale secondo il quale il proprietario non responsabile dell’inquinamento non aveva obbligo alcuno^[27] (fatta eccezione per la comunicazione, omissione, peraltro non sanzionata penalmente^[28] e per le misure di prevenzione), sono apparse nel tempo alcune pronunce isolate di segno opposto che, nella sostanza, hanno posto sullo stesso piano l’autore della contaminazione e il proprietario non responsabile^[29]. La questione è stata devoluta alla Corte di giustizia Ue con l’ordinanza di rimessione n. 21/2013 nella quale l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, dopo avere dato atto dell’orientamento prevalente, ha chiesto alla Corte «se i principi dell’Unione Europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e dalla direttiva 2004/35/Ue del 21 aprile 2004 (articoli 1 ed 8, n. 3; 13 e 24 considerando) – in particolare, il principio per cui “chi inquina paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio della correzione prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245 e 253 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e d’impossibilità d’individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa d’imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica». La Corte di Giustizia Ue, con la sentenza 4 marzo 2015, ha confermato la correttezza dell’orientamento prevalente (ovvero, nessun obbligo di bonifica per il proprietario non responsabile), atteso, infatti, che «la direttiva 2004/35 deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi». L’orientamento si è consolidato^[30] con la precisazione, più volte ribadita, che l’assenza di obbligo riguarda non solo la bonifica in senso stretto, ma anche le misure di messa in sicurezza d’emergenza e il piano della caratterizzazione[31]. Deve essere, tuttavia, ricordata una sentenza del Consiglio di Stato (ripresa poi testualmente da alcuni Tar[32]) che aveva incongruamente rivitalizzato il dibattito e nella quale, incidentalmente, si leggeva: «È stato d’altra parte puntualizzato che, se è vero, per un verso, che l’Amministrazione non può imporre, ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento, secondo il principio cui si ispira anche la normativa comunitaria, la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione, per altro verso la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di correzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell’azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all’ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l’individuazione dell’eventuale responsabile (Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2015, n. 3544)» (Consiglio di Stato n. 1509/2016, successivamente ripresa da Tar Campania sentenza n. 2203/2020 e Tar Lombardia sentenza n. 833/2019^[33]).

In realtà, la sentenza n. 3544/2015, richiamata dalla n. 1509/2016, non conteneva affatto una simile puntualizzazione, ma si limitava a ricordare la normativa che pone le Mise a carico del solo responsabile^[34] e la sentenza della Corte di Giustizia^[35] alla quale dichiarava di aderire.

Successivamente con la sentenza n. 502/2018, il Consiglio di Stato è tornato sul tema richiamando, questa volta in modo corretto, la pronuncia del 2015 e precisando, pertanto, che «costituisce jus receptum l’orientamento a mente del quale, quando un fenomeno di inquinamento non è ascrivibile alla sfera di azione del proprietario medesimo, va escluso il coinvolgimento coattivo del proprietario dell’area inquinata, nelle attività di rimozione, prevenzione e messa in sicurezza di emergenza: al più tale soggetto potrà essere chiamato, nel caso, a rispondere sul piano patrimoniale e a tale titolo potrà essere tenuto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dal contenuto dell’art. 253 del codice dell’ambiente (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 7 novembre 2016, n. 4647 e 16 luglio 2015, n. 3544)».

L’orientamento si è ulteriormente consolidato in ambito amministrativo con le sentenze del Consiglio di Stato nn. 7121/2018 e 5604/2018 (espressamente innanzitutto sulle Mise)^[36] e anche in relazione alla figura del possessore incolpevole[37]. Del medesimo avviso anche la Corte di Cassazione civile^[38].

Ciò nonostante, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 81/2019 è tornato sull’orientamento minoritario sempre soltanto richiamando i precedenti del 2016 (n. 1509)[39] e del 2017 (n. 1089) che - come ricostruito sopra - poggiavano però sull’errata lettura del precedente del 2015 al quale dichiaravano di aderire. Così ha fatto anche la sentenza n. 1759/2020 che riporta i richiami contenuti nella n. 81/2019. Tuttavia, pochi mesi dopo, con la sentenza n. 4248/2020, il Consiglio di Stato è di nuovo tornato sull’orientamento prevalente ribadendo quanto affermato con le tre sentenze del 2018 le quali, conformemente all’insegnamento della Corte di giustizia europea, escludono obblighi di Mise a carico del proprietario incolpevole.

Deve essere, infine, ricordata la giurisprudenza recente intervenuta con riferimento al titolare di un diritto di superficie il quale, fino a quando non dà corso alla costruzione, non è qualificabile come gestore (Tar Veneto, sentenza n. 550/2020). La posizione del proprietario non responsabile può, però, assumere diversi contorni per effetto degli impegni eventualmente assunti mediante accordi spontaneamente stipulati con la pubblica amministrazione (in particolare, le convenzioni urbanistiche). Secondo alcuni, questi accordi determinano il sorgere di un onere di bonifica di fonte negoziale (quello del responsabile è invece pacificamente un obbligo di fonte legale; vedere le sentenze del Tar Pescara n. 86/2019, Trga Trento n. 202/2016, Tar Milano n. 1373/2014, Tar Veneto n. 255/2014, Tar Friuli-Venezia Giulia n. 6/2011). Secondo il Tar Milano è, infatti, «possibile che un obbligo di bonifica sorga a carico di soggetti privati non autori dell’inquinamento anche da fonte contrattuale o negoziale in senso lato, in particolare attraverso l’approvazione di piani urbanistici, dai quali derivi per il privato un obbligo di bonifica a fronte spesso di vantaggi riconosciuti dall’Amministrazione sul futuro utilizzo dell’area» (n. 1297/2016; nello stesso senso anche le sentenze del Tar Milano n. 1652/2015, Tar Toscana n. 1635/2015 e Tar Veneto n. 65/2017). Il tema assume particolare rilievo nei casi in cui vi siano, da un lato, il proprietario non responsabile assuntore di un obbligo convenzionale di bonifica e, dall’altro, l’inquinatore che, nonostante l’obbligo legale, abbia scelto di rimanere inerte; in siffatta situazione, secondo il Tar Veneto, «l’attivazione a titolo convenzionale della società proprietaria dell’area non ha fatto in alcun modo venir meno gli obblighi di bonifica gravanti ex lege sul soggetto cui è imputabile l’inquinamento» (sentenza n. 313/2017). A ogni modo, l’insussistenza per il proprietario di un obbligo di bonifica di fonte legale non lo sottrae a possibili ricadute di carattere patrimoniale. Peraltro, ove il responsabile resti inerte o non sia individuato, l’art. 250 impone alle amministrazioni competenti di agire, in via sostitutiva, d’ufficio[40], dopodiché, eseguito l’intervento, il Comune potrà recuperare le somme dal proprietario non responsabile nei limiti del valore dell’immobile. Lo prevede l’art. 253, D.Lgs. n. 152/2006 quando precisa che gli interventi di bonifica «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250». Il concetto è stato chiaramente espresso dal Tar Piemonte (sentenza n. 2928/2008): «per il proprietario estraneo all’inquinamento, l’esecuzione degli interventi di bonifica prescritti dall’amministrazione è un vero e proprio onere, finalizzato a rimuovere il pregiudizio costituito dall’onere reale e dal connesso privilegio immobiliare gravante sul bene: l’evizione del bene che il proprietario può di fatto subire a causa dell’inerzia dell’inquinatore non costituisce una sanzione per non aver bonificato il sito, ma una conseguenza dell’attività di ripristino ambientale realizzata dall’Ente pubblico nell’interesse della collettività, tramite un meccanismo che presenta similitudini più con l’esproprio che con il risarcimento del danno ambientale»^[41]. Sul tema si segnala, altresì, la più recente ordinanza di Cassazione civile n. 30723/2019, la quale descrive l’onere reale come una «garanzia reale di fonte legale», che «presuppone l’emanazione di un provvedimento» ad opera degli Enti, che accertino la contaminazione del suolo. Dato il quadro normativo, si comprende la ragione per la quale il proprietario, benché non responsabile, spontaneamente decida di bonificare esercitando la facoltà prevista dall’art. 245. In questo caso, poiché la bonifica è stata avviata spontaneamente da chi non vi era obbligato, l’impegno a portarla avanti «prosegue solo fino a quando permanga l’adesione dell’interessato, sicché, qualora sopravvenga, come nel caso di specie, l’indisponibilità del proprietario, la procedura si arresta e l’amministrazione non dispone di poteri autoritativi diretti ad imporre misure correlate all’attuazione di interventi programmati ai sensi del citato art. 245» (sentenze del Tar Milano n. 1768/2014 e n. 1529/2015). Di diverso avviso il Tar Brescia (sentenza n. 831/2019)[42] che giunge a opposta conclusione assimilando l’assunzione volontaria degli interventi di bonifica ad una forma di gestione di affari altrui disciplinata dall’art. 2028 del codice civile a mente del quale «chi, senza esservi obbligato, assume scientemente la gestione di un affare altrui, è tenuto a continuarla e a condurla a termine finché l’interessato non sia in grado di provvedervi da se stesso». Ad avviso del Tar Brescia^[43] basta, infatti, «che vi sia la consapevolezza dello stato di contaminazione dell’area e della necessità di eseguire la bonifica secondo le direttive stabilite dall’amministrazione». Deve essere, tuttavia, osservato che, secondo la giurisprudenza civile consolidata, «non può ritenersi sussistente una negotiorum gestio per il fatto che il gestore tratti un affare proprio che, solo per qualche indiretta o remota interferenza, interessi anche colui che pretende di essere il dominus (Cass., 13 febbraio 1978, n. 667), ma deve ribadirsi che la negotiorum gestio, ai sensi ed agli effetti degli artt. 2028 ss., postula che l'attività venga svolta per curare gli interessi di altro soggetto e - pertanto - non è configurabile quando ricorra una contrapposizione dei rispettivi interessi (cfr. Cass., 26 marzo 1980, n. 2002, nonché Cass., 13 marzo 1964, n. 550)» (Cassazione civile, n. 7278/1997). Stando all’insegnamento della Corte di Cassazione, chi agisce nel proprio interesse, esclusivo o prevalente, non compie mai una gestione di affari altrui. Si tratterebbe, a ben vedere, di una situazione ben diversa da quella, frequentemente ricorrente, che vede il proprietario non colpevole attivarsi per evitare le conseguenze dell’onere reale su di lui gravanti, e dunque nel proprio esclusivo interesse, non certo nell’interesse dell’inquinatore. Inoltre, l’art. 253, che – come visto – consente al proprietario che ha spontaneamente bonificato di rivalersi sul responsabile per le spese e finanche per il maggior danno subito, pone i due soggetti (il volontario e l’obbligato) in quella contrapposizione che, secondo la sentenza richiamata, esclude la negotiorum gestio. In ultima analisi, per il principio chi inquina paga l’unico obbligato alla bonifica è l’inquinatore^[44]; se egli non provvede, la bonifica spetterà d’ufficio alla pubblica amministrazione che potrà recuperare le spese, in tutto o in parte, stante l’onere reale (vedere anche le sentenze del Tar Lombardia n. 336/2020 e del Tar Lazio n. 8119/2020). Ne discende che qualunque attività realizzata spontaneamente dal proprietario, sia essa di indagine, Mipre, Mise o Adr, anche se non traguarda con la bonifica, porta comunque un vantaggio alla pubblica amministrazione e, di conseguenza, ai cittadini. Questa attività andrebbe incentivata, mentre invece, se si trasforma la spontaneità in obbligo, si corre il rischio di frenare l’iniziativa volontaria, in contrasto con la ratio del titolo V che questa iniziativa, invece, premia, ad esempio, con la rivalsa ex art. 253[45].

 

Il curatore fallimentare e l’obbligo di bonifica

La questione riguarda la possibilità di ordinare al curatore fallimentare l’esecuzione degli interventi di bonifica o di rimozione dei rifiuti che sarebbero stati a carico dell’impresa prima della dichiarazione di fallimento. Sono intervenute, negli anni, sentenze del giudice amministrativo, del giudice civile e di quello penale – il che, per inciso, non agevola l’individuazione di un comune orientamento. Nonostante alcune iniziali pronunce di diverso avviso (Tar Toscana n. 780/2000), la giurisprudenza amministrativa consolidata esclude che il curatore sia tenuto allo smaltimento dei rifiuti prodotti dalla impresa fallita o alla bonifica delle matrici ambientali contaminate dalla pregressa attività produttiva in quanto «il curatore, nell’espletamento della pubblica funzione, non si pone come successore o sostituto necessario del fallito» e, pertanto, «su di lui non incombono né gli obblighi dal fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell’inizio della procedura concorsuale» (consiglio di Stato n. 3274/2014; nello stesso senso, ex multis, Tar Milano n. 520/2017 e Cassazione civile nn. 3926/1980, e 9605/991 secondo le quali il curatore «non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell’amministrazione del suo patrimonio per l’esercizio di poteri conferitigli dalla legge»). Una prima eccezione riguarda il caso in cui il curatore sia stato autorizzato alla prosecuzione dell’esercizio provvisorio dell’attività ai sensi dell’articolo 90, R.D. n. 267/1942, cosiddetta “legge fallimentare” (tra le tante, consiglio di Stato n. 3885/2009, Tar Milano, n. 1/2016 e Tar Campania n. 4078/2018). La seconda eccezione elaborata dalla giurisprudenza dominante e che consente di ordinare la bonifica al curatore, sussiste qualora egli abbia una «univoca, autonoma e chiara responsabilità» anche in termini di aggravamento dell’inquinamento (Tar Milano n. 520/2017, Tar Basilicata n. 293/2017, Tar Emilia-Romagna n. 644/2017, Trga Trento n. 173/2017 e n. 309/2017, Tar Campania – Napoli n. 829/2018, nonché Tar Sicilia 3061/2019). Vanno, per completezza, segnalate anche pronunce in senso contrario, in particolare la sentenza del Tar Brescia n. 669/2016, secondo la quale «solo chi non è detentore dei rifiuti, come il proprietario incolpevole del terreno su cui gli stessi sono collocati, può invocare l’esimente interna dell’art. 192 comma 3 del Dlgs. 152/2006. La curatela fallimentare, che assume la custodia dei beni del fallito, anche quando non prosegue l’attività imprenditoriale, non può evidentemente avvantaggiarsi di tale norma, lasciando abbandonati i rifiuti» (si vedano anche le sentenze del consiglio di Stato nn. 3672/2017 e 1759/2020). Tanto il Tar Brescia (sentenza n. 38/2017), quanto il consiglio di Stato (sentenza n. 5668/2017) sono poi tornati all’orientamento prevalente. La Sezione Quarta del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5454/2020, ha rimesso all’Adunanza Plenaria, la questione circa l’applicabilità dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 al curatore fallimentare. Anche se il tema riguarda i rifiuti, l’ordinanza contiene diversi riferimenti alla giurisprudenza in materia di bonifica. Non resta che attendere la decisione dell’Adunanza Plenaria.

 

Il risarcimento del danno all’ambiente e la bonifica: evoluzione normativa

È affermazione ricorrente che in Italia l’obbligo di bonifica sia stato introdotto con l’art. 17, D.Lgs. n. 22/1997 (cosiddetto “decreto Ronchi”) attuato con il D.M. n. 471/1999, entrambi poi abrogati e sostituiti dal D.Lgs. n. 152/2006, oggi vigente. L’affermazione non è errata, ma occorre una precisazione. È vero, infatti, che solo con il D.M. n. 471/1999 sono stati fissati i valori limite per gli inquinanti, sono state scandite le varie fasi del procedimento, attribuite le competenze e stabilite le regole tecniche; tuttavia, sostenere che in presenza di un inquinamento non ci fosse, prima del 1997, un obbligo di ripristino delle aree inquinate, significherebbe dimenticare l’art. 18, legge n. 349/1986 sul risarcimento del danno ambientale. In forza di questa disposizione, il risarcimento del danno all’ambiente (suolo, sottosuolo, acque, aria) doveva avvenire, principalmente, in forma specifica attraverso il ripristino dello status quo[46] o, in subordine, per equivalente mediante il pagamento di una somma di denaro nella quale si doveva tenere conto non solo dei costi di ripristino, ma anche del vantaggio conseguito dal trasgressore e della gravità della colpa. L’obbligo di realizzare un intervento di bonifica integra dunque, quantomeno a partire dal 1986, il risarcimento in forma specifica in favore dello Stato per il danno arrecato all’ambiente quale conseguenza di un fatto illecito extracontrattuale[47]. Una recente pronuncia fa risalire l’obbligo sino all’art. 2043 del codice civile, configurando il danno all’ambiente come un’ipotesi di fatto illecito extracontrattuale (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza n. 10/2019). A ogni modo è pacifico che nel 1986, con l’art. 18, legge n. 349/1986, la tutela dell’ambiente è stata rafforzata, anche se lo strumento giuridico è rimasto lo stesso, vale a dire l’azione risarcitoria civile ordinaria. Nel 2006 lo scenario è mutato poiché, recependo la direttiva 2004/35/Ce:

• è stata introdotta una presunzione di responsabilità a carico di alcuni operatori;
• è stato fissato un termine trentennale di prescrizione, e dunque sei volte superiore a quello quinquennale previsto dall’art. 2947 c.c. per il risarcimento danni da fatto illecito extracontrattuale;
• è stata riconosciuta allo Stato la possibilità di agire non solo in sede civile, ma anche con ordinanza, ovvero lo strumento utilizzato dal Ministero nel nostro caso;
• sono state introdotte le nuove forme di risarcimento di cui si è discusso ovvero le misure di riparazione primaria (la bonifica per il ripristino delle matrici ambientali), in subordine complementare e infine compensativa.

 

A norma dell’art. 303, lettera g), la nuova tutela prevista dal D.Lgs. 152/2006 poteva e può essere fatta valere soltanto in relazione a danni causati da eventi, incidenti, emissioni verificatisi successivamente alla entrata in vigore del decreto. Tre anni dopo intervenne una modifica: le nuove forme di risarcimento (le tre misure) dovevano, da quel momento, essere applicate anche alle richieste relative a eventi occorsi prima del 2006. Lo ha precisato una variazione dell’art. 303 intervenuta nel 2009 secondo la quale: «i criteri di determinazione dell’obbligazione risarcitoria stabiliti dall’articolo 311, commi 2 e 3, si applicano anche alle domande di risarcimento proposte o da proporre ai sensi dell’articolo 18 della legge 18 luglio 1986, n. 349, in luogo delle previsioni dei commi 6, 7 e 8 del citato articolo 18, o ai sensi del titolo IX del libro IV del codice civile o ai sensi di altre disposizioni non aventi natura speciale, con esclusione delle pronunce passate in giudicato [...]». In altri termini, il legislatore del 2009, da un lato, ha precisato che, per i fatti ante 2006, le domande di risarcimento proposte o da proporre poggiano sull’art. 18, legge n. 349/1986, mentre, dall’altro, ha consentito, con queste domande, di invocare l’applicazione delle nuove misure risarcitorie. In seguito, la norma del 2009 è stata abrogata dalla legge n. 97/2013 che ha modificato l’art. 311 sostituendo il comma 3: «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare provvede in applicazione dei criteri enunciati negli allegati 3 e 4 della presente parte sesta alla determinazione delle misure di riparazione da adottare e provvede con le procedure di cui al presente titolo III all'accertamento delle responsabilità risarcitorie. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti, in conformità a quanto previsto dal punto 1.2.3 dell'allegato 3 alla presente parte sesta i criteri ed i metodi, anche di valutazione monetaria, per determinare la portata delle misure di riparazione complementare e compensativa. Tali criteri e metodi trovano applicazione anche ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale. Il relativo debito si trasmette, secondo le leggi vigenti, agli eredi, nei limiti del loro effettivo arricchimento».

Il legislatore del 2013 ha, dunque, confermato la scelta del 2009, sebbene con qualche differenza:

• innanzitutto, ha stabilito che, per definire i criteri e i metodi di cui alle nuove misure 2006, sarebbe stato necessario un decreto ministeriale;
• inoltre, ha confermato che questi criteri e metodi andavano applicati anche ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del suddetto decreto ministeriale.

 

Entrambi gli interventi normativi hanno sancito l’effetto retroattivo del D.Lgs. 152/2006 quanto alle misure di riparazione, ma non per i presupposti dell’azione, né per lo strumento con cui esercitarla che sono restati l’azione civile ex art. 18 legge n. 349/1986 e/o ex art. 2043 c.c. per i fatti ante 2006 e l’azione civile o l’ordinanza ex parte VI, D.Lgs. n. 152/2006 per i fatti post 2006. La Corte di Cassazione lo ha confermato: «in tema di disciplina applicabile nei giudizi relativi alla materia ambientale, per la definizione di danno ambientale e l’identificazione dell’attività idonea a determinare la responsabilità dell’agente deve farsi riferimento alla normativa vigente al momento in cui si sono verificati i fatti, mentre per i criteri di liquidazione del danno si applica, anche ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della L. n. 97 del 2013, l’art. 311, comma 3, D.Lgs. n. 152 del 2006, nel testo modificato, da ultimo, dall’art. 25 della legge n. 97 citata, come da espressa previsione normativa» (Cassazione Civile n. 8662/2017, recentemente anche Cassazione Civile n. 8468/2019). Ne consegue che «la nuova disciplina va poi combinata al principio generale dell’art. 5 codice procedura civile in materia di perpetuatio jurisdictionis e quindi alla persistenza della giurisdizione del giudice ordinario civile, sicché sarà quest’ultimo, investito della domanda di risarcimento […]» (Cassazione Civile n. 9012/2015 e la gemella n. 9013/2015). Va dato conto di un difetto di sistematica. La disciplina organica sulle bonifiche nasce nel 1997 come specificazione della disciplina sui rifiuti e in questa collocazione è rimasta anche nel 2006. Il punto è che con il D.Lgs. n. 152/2006 era stata recepita anche la direttiva 2004/35/Ce sul risarcimento del danno ambientale le cui disposizioni andarono a occupare la parte VI del decreto. Le norme delle parti IV e VI non sono state, però, coordinate e, per questa ragione, la bonifica (parte IV) e il risarcimento del danno all’ambiente (parte VI) sono talvolta considerati come rimedi concepiti per tutelare beni diversi. Il legislatore sembra aver inteso colmare il difetto di coordinamento con l’art. 298-bis, introdotto con la legge n. 97/2013, in apertura della parte VI del D.Lgs. n. 152/2006, a mente del quale i principi in tema di risarcimento del danno ambientale di cui alla parte VI trovano applicazione nel procedimento di bonifica disciplinato nella parte IV. Ovviamente, la coincidenza degli obiettivi di tutela non comporta che qualunque intervento di bonifica elimini, solo perché tale, un eventuale danno ambientale. Anche dopo la bonifica, può, infatti, permanere un danno residuo tutte le volte in cui non sia stato possibile ritornare pienamente allo status quo. Lo stesso vale quando si parla di perdite temporanee per i casi in cui, nel tempo necessario per arrivare al pieno ripristino, «le risorse e/o i servizi naturali danneggiati non possono svolgere le loro funzioni ecologiche o fornire i servizi ad altre risorse naturali o al pubblico fino a che le misure primarie o complementari non abbiano avuto effetto» [lettera d), punto 1, allegato 3 alla parte VI del D.Lgs. n. 152/2006[48]]. Anche in queste fattispecie, sebbene la riparazione sia stata piena, una quota di danno ambientale – le perdite temporanee – resta, comunque, da risarcire separatamente. Oltre a queste situazioni peculiari che possono spiegare la distinzione tra gli istituti, deve essere ancora ricordata la sentenza dalla Corte di Cassazione, sez. III civile, n. 1573/2019, secondo la quale l’azione di rivalsa ex art. 253, D.Lgs. n. 152/2006 avrebbe una logica puramente indennitaria che, di conseguenza, la sottrae alla responsabilità da fatto illecito extracontrattuale; secondo questa pronuncia, l’obbligo di bonifica si configura, dunque, come «responsabilità per pura causalità non riconducibile neanche alla responsabilità civile di tipo oggettivo», trattandosi, invero, non di una responsabilità per danno, ma di una responsabilità dell’evento, dove rileva esclusivamente la causalità materiale (vale a dire la relazione tra condotta ed evento) e non quella giuridica (relazione tra evento e conseguenze dannose).

 

Le attività rilevanti

Ai sensi dell’art. 298-bis (introdotto con la legge n. 97/2013 quale apertura della parte VI del D.lgs. n. 152/2006), le «norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente» si applicano al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato 5 alla parte VI e a qualsiasi minaccia imminente di questo danno derivante dalle suddette attività, a prescindere da un comportamento doloso o colposo. Se l’attività non rientra nell’elenco di cui all’allegato 5, sarà necessario, per ottenere il risarcimento, dimostrare il dolo o la colpa. Le attività di cui allegato 5 riguardano, in sintesi:

• gli impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale (Aia);
• tutte le attività di gestione rifiuti, comprese in particolare le discariche, gli inceneritori e la gestione di rifiuti di estrazione;
• tutti gli scarichi di reflui in acque superficiali e sotterranee;
• le attività di estrazione e arenazione delle acque;
• le attività di fabbricazione, uso, stoccaggio, trattamento, interramento, rilascio nell’ambiente e trasporto di sostanze pericolose, preparati pericolosi, prodotti fitosanitari e biocidi;
• il trasporto per strada, ferrovia, navigazione interna, mare o aria di merci pericolose o inquinanti;
• gli impianti sottoposti ad autorizzazione alle emissioni in atmosfera;
• qualsiasi uso confinato, compreso il trasporto, di microrganismi geneticamente;
• qualsiasi rilascio deliberato nell’ambiente, trasporto e immissione in commercio di organismi geneticamente modificati;
• spedizioni transfrontaliere di rifiuti vietate o in violazione della normativa europea.

 

Secondo l’art. 300, D.Lgs. n. 152/2006 «è danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima». La tutela del danno ambientale, ispirata ai principi di precauzione e di prevenzione mutuati dall’ordinamento comunitario, introduce il concetto di deterioramento “significativo”[49] e “misurabile”. La normativa oggi vigente non descrive la condotta in grado di configurare un danno ambientale[50], ma stabilisce che «quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell’allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all’adozione delle misure di riparazione di cui all’allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all’articolo 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa».

 

Le esclusioni

L’art. 303, D.Lgs. n. 152/2006 contiene ipotesi tassative di esclusione dalla disciplina del risarcimento del danno all’ambiente. In particolare, la parte VI:

a) non riguarda il danno ambientale o la minaccia imminente di questo danno cagionati da atti di conflitto armato, sabotaggi, atti di ostilità, guerra civile, insurrezione e da fenomeni naturali di carattere eccezionale, inevitabili e incontrollabili;

b) non si applica al danno ambientale o alla minaccia imminente di questo danno provocati da un incidente per il quale la responsabilità o l’indennizzo rientrino nell’ambito d’applicazione di una delle convenzioni internazionali elencate nell’allegato 1 alla parte VI del D.Lgs. n. 152/2006 cui la Repubblica italiana abbia aderito;

c) non pregiudica il diritto del trasgressore di limitare la propria responsabilità conformemente alla legislazione nazionale che dà esecuzione alla convenzione sulla limitazione della responsabilità per crediti marittimi (Llmc) del 1976 o alla convenzione di Strasburgo sulla limitazione della responsabilità nella navigazione interna (Clni) del 1988;

d) non si applica ai rischi nucleari relativi all’ambiente né alla minaccia imminente di questo danno causati da attività disciplinate dal trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica o causati da un incidente o un’attività per i quali la responsabilità o l’indennizzo rientrano nel campo di applicazione di uno degli strumenti internazionali elencati nell’allegato 2 alla parte sesta del presente decreto;

e) non si applica alle attività svolte in condizioni di necessità e aventi come scopo esclusivo la difesa nazionale, la sicurezza internazionale o la protezione dalle calamità naturali;

f) non si applica al danno causato da un’emissione, un evento o un incidente verificatisi prima della data di entrata in vigore della parte sesta del decreto; per queste ipotesi si ritiene continui a trovare applicazione l’art. 18, legge n. 349/1986[51], fermo restando che «ai giudizi per risarcimento del danno ambientale, pendenti alla data di entrata in vigore della l. n. 97 del 2013 anche se riferiti a fatti anteriori alla data di applicabilità della direttiva comunitaria, si applica l’art. 311 d.lgs. n. 152 del 2006 che, nell’escludere la risarcibilità per equivalente, prevede, per il caso di omessa e incompleta esecuzione di riduzione in pristino delle opere, di determinarne il costo, potendo solo quest’ultimo essere oggetto di condanna (Cassazione, 3, 20/7/2016 n. 14935; Cass., 3, n. 14935 del 20/7/2016; Cass., 3 n. 9012 del 6/5/2015; Cass., 3, 4/4/2017 n. 8662)» (Corte di Cassazione, sez. III, n. 19504/2019).

g) non si applica al danno in relazione al quale siano trascorsi più di trent’anni dall’emissione, dall’evento o dall’incidente che l’hanno causato;

h) non si applica al danno ambientale o alla minaccia imminente di questo danno causati da inquinamento di carattere diffuso, se non sia stato possibile accertare in alcun modo un nesso causale tra il danno e l’attività di singoli operatori (di inquinamento di carattere diffuso parla anche il titolo V[52]).

 

Le tre azioni esperibili: preventiva, riparatoria e risarcitoria

Quanto alla legittimazione attiva all’azione per il risarcimento del danno ambientale agli enti locali e alle associazioni di protezione ambientale, è attribuita la sola facoltà di sollecitare l’intervento statale (art. 309) e di ricorrere al giudice amministrativo in caso di inerzie o di omissioni (art. 310). Il D.Lgs. n. 152/2006 prevede tre azioni attivabili in relazione a un danno all’ambiente: preventiva, riparatoria e risarcitoria.

L’azione preventiva (art. 304) si ha quando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi entro 24 ore. In questo caso, l’operatore interessato adotta a proprie spese le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza, ma prima di intraprenderle avverte il Comune, la Provincia, la Regione e il Prefetto della possibile verifica del danno. Un’ulteriore conferma dello stretto legame con la disciplina sulle bonifiche cui si faceva riferimento al paragrafo 5.12 la si coglie proprio in questo articolo che – quanto ai soggetti destinatari della segnalazione – è espressamente richiamato dall’art. 242. Il ministero dell’Ambiente interviene in via sostitutiva nel caso in cui l’operatore non provveda, non sia individuabile o non sia tenuto a intervenire e ha sempre la facoltà di:

• chiedere all’operatore di fornire informazioni su qualsiasi minaccia imminente o caso sospetto;
• ordinare all’operatore di prendere le misure di ripristino necessarie;
• adottare egli stesso le suddette misure.

 

L’azione riparatoria (art. 305) si ha quando, essendosi verificato un danno ambientale, l’operatore deve dare comunicazione dell’accaduto alle autorità locali indicando gli effetti previsti e deve adottare:

• tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno, allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi, nonché
• le necessarie misure di ripristino di cui all’articolo 306.

 

Anche in questo caso, il Ministero, in qualsiasi momento, ha facoltà di chiedere all’operatore informazioni sul danno verificatosi e misure adottate e di adottare od ordinare all’operatore di adottare tutte le iniziative opportune «per controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno, allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana o ulteriori deterioramenti ai servizi, oppure di ordinare all’operatore di adottare le necessarie misure di ripristino o infine di adottare esso stesso le suddette misure». Nel caso in cui l’operatore non adempia o non sia individuabile, gli interventi di ripristino saranno eseguiti dal Ministero dell’Ambiente che avrà poi diritto di recuperare le spese sostenute nel termine di cinque anni dall’esborso. L’allegato 3 alla parte VI prevede tre tipi di azioni riparatorie:

• primaria;
• complementare;
• compensativa.

La finalità della riparazione primaria è riportare le risorse naturali e/o i servizi danneggiati alle o verso le condizioni originarie. Ove ciò non sia possibile entra in gioco la riparazione complementare il cui scopo è ottenere, se opportuno anche in un sito alternativo, un livello di risorse naturali e/o servizi analogo a quello che si sarebbe ottenuto se il sito danneggiato fosse tornato alle condizioni originarie. Sempre l’allegato 3 precisa che «laddove possibile e opportuno, il sito alternativo dovrebbe essere geograficamente collegato al sito danneggiato, tenuto conto degli interessi della popolazione colpita». Infine, l’obiettivo della riparazione compensativa è, appunto, la compensazione della perdita temporanea di risorse naturali e servizi in attesa del ripristino e, in concreto, consiste in ulteriori miglioramenti alle specie e agli habitat naturali protetti o alle acque nel sito danneggiato o in un sito alternativo. Come anticipato al paragrafo 5.12, l’allegato 3, con riferimento alla riparazione del danno al terreno, prevede espressamente (come nel titolo V) procedure di valutazione del rischio «che tengono conto della caratteristica e della funzione del suolo, del tipo e della concentrazione delle sostanze, dei preparati, degli organismi o microrganismi nocivi, dei relativi rischi e della possibilità di dispersione degli stessi». Sulla base di questa valutazione si dovranno poi adottare «le misure necessarie per garantire, come minimo, che gli agenti contaminanti pertinenti siano eliminati, controllati, circoscritti o diminuiti in modo che il terreno contaminato, tenuto conto del suo uso attuale o approvato per il futuro al momento del danno, non presenti più un rischio significativo di causare effetti nocivi per la salute umana».

Infine, l’azione risarcitoria (art. 311) si ha quando il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare agisce, anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale (soluzione che costituisce, dunque, un’opzione residuale). Al riguardo la sezione III civile della corte di Cassazione, nella richiamata sentenza n. 19504/2019, ha evidenziato che «se è dunque, vero che, in primis, la legislazione ha valorizzato il risarcimento in forma specifica con riduzione in pristino delle opere abusive, in quanto dette misure sono evidentemente privilegiate ai fini della tutela dell'ambiente, non può sostenersi che le misure compensative diverse da quelle in forma specifica siano state del tutto eliminate dall’ordinamento. Esse sono, di contro, previste, ancorché in forma subordinata al ripristino, in modo esplicito». A questo fine, il Ministero potrà scegliere tra l’azione giudiziaria in sede civile, penale o amministrativa oppure l’ordinanza ex art. 313. Si evidenzia che la legittimazione a costituirsi parte civile, in questo caso, spetta esclusivamente allo Stato, poiché si tratta di un risarcimento di natura pubblica «inteso come lesione dell’interesse pubblico alla integrità e salubrità dell’ambiente». Ai privati e agli enti spetta, infatti, questa facoltà soltanto nel caso in cui questi ultimi abbiano subito un danno risarcibile ex art. 2043, codice civile (Cassazione penale nn. 50335/2019 e 13843/2020).

Per quanto riguarda i rapporti tra le azioni sopra descritte, la normativa prevede che solo «qualora […] il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino ai sensi del titolo V della parte quarta del presente decreto – n.d.a. la procedura bonifica – oppure ai sensi degli articoli 304 e seguenti», si apra la fase risarcitoria e il Ministero possa «ingiungere con ordinanza immediatamente esecutiva il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica» e a seguire le misure di riparazione complementare e compensativa. Il rapporto subordinato tra la riparazione primaria alla quale punta la bonifica (ovvero, nell’accezione del codice civile, il risarcimento in forma specifica) e quella complementare e poi compensativa, è fissato nelle definizioni delle suddette misure. Peraltro, come detto, l’allegato 3 alla parte VI, precisa che la riparazione primaria riporta le risorse naturali danneggiate «alle o verso le condizioni originarie», mentre quella complementare ha l’obiettivo di «compensare il mancato ripristino completo» delle risorse naturali e, infine, quella compensativa interviene per ristorare l’eventuale perdita temporanea della risorsa danneggiata nelle more tra l’avvio e il completamento della bonifica. La consequenzialità è ribadita sempre nell’allegato: «qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell’ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare» e «qualora le risorse naturali e/o i servizi danneggiati non tornino alle condizioni originarie, sarà intrapresa la riparazione complementare». Il dato letterale chiaro è confermato dalla Corte Costituzionale: «In particolare, nell’Allegato II della direttiva, che attiene alla “Riparazione del danno ambientale”, si pone in luce come tale riparazione è conseguita riportando l’ambiente danneggiato alle condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, che sono costituite da “qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie”. Solo qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell’ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare e quella compensativa» (sentenza n. 126/2016). La stessa lettura era già stata proposta dal Trga Trento (sentenza n. 183/2014) secondo cui l’ordinanza che ingiunge il ripristino in forma specifica e a seguire le altre misure, può essere impartita solo «dopo che al responsabile sia stato intimato di attivare le procedure di ripristino ai sensi del titolo V della parte quarta, ossia dopo l’attivazione delle procedura di bonifica dei siti contaminati». Allo stesso modo, in seguito, la sentenza del Tar Roma n. 3441/2016, confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 5021/2018), ha annullato un’ordinanza di risarcimento del danno ambientale ai sensi dell’art. 305 poiché si trattava «di misure adottate per fronteggiare una situazione di inquinamento correlata a fattori di inquinamento “datati”, in presenza, addirittura, di procedimenti da tempo avviati per la bonifica dei siti». Nello stesso senso anche la Corte di Cassazione, sez. III penale (sentenza n. 19504/2019): «se è dunque, vero che, in primis, la legislazione ha valorizzato il risarcimento in forma specifica con riduzione in pristino delle opere abusive, in quanto dette misure sono evidentemente privilegiate ai fini della tutela dell’ambiente, non può sostenersi che le misure compensative diverse da quelle in forma specifica siano state del tutto eliminate dall’ordinamento. Esse sono, di contro, previste, ancorché in forma subordinata al ripristino, in modo esplicito». In ultima analisi, la bonifica può intendersi come la riparazione primaria che riporta il sito alle sue condizioni originarie, ovvero allo stato pristino, attuando così un risarcimento in forma specifica; ove ciò non sia possibile e/o vi siano state perdite temporanee, intervengono le misure di riparazione complementare e compensativa.

 

 

Tabella 2

Giurisprudenza richiamata nel Capitolo

Anno	CGUE	Corte Costituzionale	Consiglio di Stato	Tar	Corte di Cassazione	Corte di Appello	Tribunale
1964					Civile n. 7278 Civile n. 550
1978					Civile n. 667
1980					Civile n. 2002 Civile n. 3926
1991					Civile n. 9605
1996					Civile n. 5773
1997
1998					Civile n. 1087
1999					Civile n. 14287
2000				Toscana n. 780
2001				Friuli n. 488 Toscana n. 573
2003				Napoli n. 7556	Civile n. 12666
2004				Umbria n. 565	Civile n. 12329
2005			n. 4525	Lecce n. 5290
2006				Napoli n. 7922 Latina n. 599
2007				Piemonte n. 1297 Milano n. 1913 Catania n. 1254 Milano n. 5286	Civile n. 16031 Penale n. 16575
2008			n. 3016 parere (02.07) n. 6055	Catanzaro n. 1068 Catania n. 1188 Friuli n. 300 Milano n. 791 Piemonte n. 2928	Civile n. 15706
2009		n. 247	n. 5256 n. 3885	Brescia n. 1738 Toscana n. 762 Friuli n. 873 Brescia n. 1038 Toscana n. 665 Friuli n. 837		Civile, Milano n. 1755
2010			parere (09.06)	Toscana n. 4875 Piemonte n. 1575 Catanzaro n. 2556 Toscana n. 1397 Toscana n. 1398 Toscana n. 2316 Napoli n. 1824 Brescia n. 1313 Toscana n. 2035	Civile n. 12699
2011	C-378/08		parere (13.04)	Toscana n. 1452 Roma n. 7787 Milano n. 1937 Friuli n. 6 Toscana n. 255 Toscana n. 565 Toscana n. 1438 Pescara n. 318 Sardegna n. 1239 Roma n. 2263	Penale n. 18503
2012				Catanzaro n. 954 Toscana n. 1104	Civile n. 17948		Civile, Verona n. 2491
2013			n. 56 n. 21, ordinanza	Brescia n. 1012 Lecce n. 2363 Napoli n. 3374 Friuli n. 227
2014			n. 2526 n. 3274	Veneto n. 255 Milano n. 507 Friuli n. 188 Milano n. 1373 Milano n. 1768 Trento n. 183
2015	C-534/13		n. 5159 n. 3756 n. 3544 n. 4466	Roma n. 4224 Friuli n. 215 Milano n. 1529 Friuli n. 206 Veneto n. 493 Toscana n. 1676	Civile n. 9012 Civile n. 9013
2016		n. 126	n. 1489 n. 1509 n. 4099 n. 4119 n. 4647 n. 2533	Milano n. 928 Veneto n. 772 Toscana n. 164 Piemonte n. 674 Roma n. 3579 Toscana n. 739 Liguria n. 1110 Piemonte n. 1142 Trento n. 202 Milano n. 1297 Milano n. 1652 Toscana n. 1635 Milano n. 1 Brescia n. 669 Roma n. 3441	Civile n. 14935
2017			n. 5668 n. 3672 n. 1089	Latina n. 633 Piemonte n. 486 Brescia n. 364 Piemonte n. 717 Piemonte n. 960 Milano n. 2088 Parma n. 346 Liguria n. 709 Toscana n. 291 Veneto n. 1125 Veneto n. 65 Veneto n. 313 Milano n. 520 Basilicata n. 293 Emilia Romagna n. 644 Trento n. 173 Trento n. 309 Brescia n. 38	Civile n. 31005 Civile n. 8662		Gup Sassari (13.01)
2018			n. 7121 n. 5761 n. 502 n. 5604 n. 5021	Brescia n. 964 Brescia n. 419 Catanzaro n. 455 Friuli n. 34 Catanzaro n. 174 Brescia n. 802 Milano n. 57 Liguria n. 56 Campania n. 4078 Napoli n. 829	Civile n. 29873 (ordinanza)   Civile n. 17045		Civile, Torino n. 1102
2019			n. 2346 n. 1377, parere n. 2928, ordin. n. 10 n. 81	Brescia n. 833 Brescia n. 831 Lombardia n. 2562 Lecce n. 755 Pescara n. 86 Friuli n. 247 Tar Sicilia n. 3061	Civile n. 1573 Civile n. 32142 Civile n. 30723 Civile n. 8468 Civile n. 29504 Civile n.  19504 Penale n. 50335 Penale n.  19504		Civile, Verona n. 1559
2020	C-297/19		n. 2195 n. 2301 n. 2135 n. 1759 n. 4248 n. 122 n. 5454, ordin.	Milano n. 549 Catania n. 2051 Catania n. 2175 Brescia n. 176 Emilia n. 6 Lazio n. 809 Brescia n. 192 Napoli n. 2203 Veneto n. 550 Trento n. 154 Abruzzo n. 557 Lombardia n. 202 Lazio n. 4590 Lombardia n. 336 Lazio n. 8119	Penale n. 1997 Penale n. 13843

 

 

 

[1] Quello descritto nell’art. 242 è il procedimento cosiddetto “ordinario”. Per una distinzione rispetto ai procedimenti semplificati e ai procedimenti speciali, di cui si dirà in seguito, si veda la figura 1).

[2] L’adozione della diffida è di competenza della Provincia e non del Sindaco che dispone del potere di adottare ordinanze, in presenza di «situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo» (Tar Lombardia sentenza n. 549/2020).

[3] «Non rileva che l’indagine preliminare venga imposta in assenza della messa in sicurezza, perché, se è pur vero che nella norma precitata le due operazioni sono ordinate secondo un criterio temporale, è anche vero che esse non si pongono affatto in rapporto di consequenzialità necessaria ben potendosi esservi l’una anche in assenza dell’altra» (sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia n. 34/2018).

[4] Il Consiglio di Stato (sentenza n. 3016/2008) ha ritenuto impugnabile avanti al giudice amministrativo soltanto il provvedimento finale adottato dall’autorità competente e non il verbale di conferenza. Diversamente, il Tar Toscana (sentenza n. 1452/2011) ha sostenuto che la determinazione finale della conferenza, non seguita da alcun provvedimento, rappresenti sia il momento terminale di questa sia il provvedimento conclusivo del procedimento, come tale lesivo e immediatamente impugnabile. Più recentemente, per il Tar Brescia (sentenza n. 1012/2013) il provvedimento finale resta necessario e resta l’atto lesivo impugnabile quando una disciplina speciale, come quella in materia di bonifica, lo prevede. Secondo il Tar Veneto (sentenza n. 255/2014), se il verbale di conferenza contiene ordini e prescrizioni immediatamente efficaci che decorrono dalla comunicazione del verbale, questo è immediatamente impugnabile e non occorre attendere il provvedimento finale. Lo stesso vale, a detta del Tar Roma (sentenza n. 7787/2011), quando la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi rivela, in termini espliciti, la decisione finale assunta.

[5] Si veda la sentenza del Tar Lombardia n. 364/2017.

[6] Si veda la sentenza del Tar Milano n. 928/2016.

[7] Si veda L. Butti, F. Peres, Bonifica dei siti contaminati, una nuova lettura? in Ambiente&Sicurezza n. 1/2020.

[8]  L’allegato 1 al titolo V, parte IV del D.Lgs. n. 152/2006 prevede che «in attuazione del principio generale di precauzione, il punto di conformità deve essere di norma fissato non oltre i confini del sito contaminato oggetto di bonifica e la relativa CSR per ciascun contaminante deve essere fissata equivalente alle CSC di cui all’Allegato 5 della parte quarta del presente decreto».

[9] Sentenza del Tar Veneto n. 772/2016 per il quale, in tema di impianti mobili di recupero e smaltimento di rifiuti «[…] la restrizione secondo cui sarebbe imposto un illegittimo termine di 120 giorni lavorativi di durata della singola campagna di attività, oltre a dover essere letta come indicazione derogabile motivatamente - infatti è scritto “di norma” - rientra in quelle previsioni […]».

[10] La ratio sottesa alla norma è di centralizzare la competenza, con riferimento alle operazioni di bonifica, che altrimenti risulterebbe ripartita su scala regionale. Rimane, in ogni caso, estranea la fase precedente alla bonifica, di cui all’art. 244 comma 2, per la quale permane la competenza provinciale (Consiglio di Stato n. 2195/2020).

[11] Sul tema si veda anche F. Peres, Bonifiche e danno ambientale: definite le nuove procedure su controversie e risarcimenti in Ambiente&Sicurezza n. 3/2009.

[12] L’art. 31, comma 2, legge n. 221/2015, oltre a disporre l’abrogazione, prevede che «tale disciplina continua ad applicarsi ai procedimenti per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia già avvenuta la comunicazione dello schema di contratto a regioni, province e comuni ai sensi dell’articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 208 del 2008».

[13] Sul tema si veda anche L. Butti, F. Peres, A. Kiniger, A. Balestreri, Collegato – dai rifiuti all’acustica l’ambiente cambia volto in Ambiente&Sicurezza n. 3/2016.

^[14] In ragione delle ridotte dimensioni del sito, per la caratterizzazione è previsto che valgono i criteri generali di cui all’allegato 2, ma si definisce essere 3 il numero minimo di perforazioni da attrezzare eventualmente a piezometro qualora si supponga una contaminazione della falda. A integrazione delle indagini dirette, inoltre, possono essere previste indagini indirette (rilievi geofisici, soil gas survey, etc.) al fine di ottenere un quadro ambientale più esaustivo. Non è richiesta la elaborazione di un Gis/Sit.

^[15] Intesi come «la porzione di territorio di limitata estensione, non superiore a 5000 m², interessata dal sedime o dalle pertinenze di un impianto di distribuzione carburanti, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, sottosuolo ed acque sotterranee) e comprensiva delle eventuali strutture edilizie e impiantistiche presenti, anche destinate alla commercializzazione di altri prodotti e agli interventi di ordinaria e minuta manutenzione e riparazione dei veicoli a motore, assentiti nel rispetto disposizioni vigenti» (art. 2). Per un approfondimento, si veda L. Butti, Bonifiche: al via i criteri semplificati per i punti vendita carburanti in Ambiente&Sicurezza n. 8/2015.

^[16] Per un’analisi delle norme e degli allegati del decreto ministeriale n. 49/2019 si veda anche F. Peres, Bonifica aree agricole: una falsa partenza? in Ambiente&Sicurezza n. 9/2019.

[17] Con nota dirigenziale del 23 gennaio 2018 n. 1495 il ministero dell’Ambiente ha effettuato una ricognizione giurisprudenziale in tema di onere della prova, obblighi e facoltà del proprietario, fusione per incorporazione e inquinamento di tipo diffuso (vedere F. Peres Bonifiche: il Ministero dell’Ambiente detta un indirizzo comune in Ambiente&Sicurezza n. 4/2016).

[18] Corte di giustizia, grande sezione, 9 marzo 2010 (Ecli:Eu:C:2010:126): «La direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale che consente all’autorità competente, in sede di esecuzione della citata direttiva, di presumere l’esistenza di un nesso di causalità, anche nell’ipotesi di inquinamento a carattere diffuso, tra determinati operatori e un inquinamento accertato, e ciò in base alla vicinanza dei loro impianti alla zona inquinata. Tuttavia, conformemente al principio «chi inquina paga», per poter presumere secondo tale modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità detta autorità deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività».

[19] Considerando 13 della direttiva 2004/35/Ce: «è necessario che vi siano uno o più inquinatori individuabili, il danno dovrebbe essere concreto e quantificabile e si dovrebbero accertare nessi causali tra il danno e gli inquinatori individuati. La responsabilità civile non è quindi uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti». Considerando n. 20: «Non si dovrebbe chiedere ad un operatore di sostenere i costi di misure di prevenzione o riparazione adottate conformemente alla presente direttiva in situazioni in cui il danno in questione o la minaccia imminente di esso derivano da eventi indipendenti dalla volontà dell’operatore (…)»

[20] In motivazione: «Il Collegio ritiene che nel caso di specie, nel quale vengono in considerazione atti illegittimi nella sola misura in cui non indagano con maggior profondità la responsabilità ambientale della controinteressata, ed in relazione ai quali esiste indubbiamente un interesse pubblico a non disporne la caducazione degli effetti nei confronti della ricorrente, onde consentire il sollecito avvio della procedura di bonifica, possa trovare applicazione il ricordato precedente del Consiglio di Stato, precisamente nella misura in cui esso ammette che il giudice amministrativo possa anche escludere in toto l’annullamento dell’atto oggetto di sindacato nonostante la rilevata illegittimità di esso, impartendo tuttavia alla Amministrazione delle misure conformative».

[21] F. Galgano, I fatti illeciti, Padova, 2008, p. 186 testo e nota 65.

[22] Gazzoni, Manuale di diritto privato, Esi 2004, pag. 1077.

[23] Si vedano le sentenze della Cassazione civile nn. 12666/2003 e 12699/2010.

[24] Si vedano le sentenze della Cassazione civile nn. 5773/1996, 14287/1999, 17948/2012, 15706/2008, 16031/2007, della Corte d’appello di Milano 28 gennaio 2009 del Tribunale di Milano n. 1755/2007 e del Tribunale di Verona n. 2491/2012.

[25] Nello stesso senso si veda la già citata sentenza del Consiglio di Stato n. 2135/2020.

[26] Si veda F. Peres, L’obbligo di bonifica per la società incorporante in Ambiente&Sicurezza, n. 9/2020. La pronuncia è stata richiamata dalla sentenza del Tar Brescia n. 192/2020.

[27] In questo senso, si vedano le sentenze: Tar Toscana nn. 225, 565 e 1438/2011; Cassazione penale n. 18503/2011; Tar Pescara n. 318/2011; Tar Friuli Venezia Giulia n. 6/2011; Tar Sardegna n. 1239/2011; Tar Piemonte n. 1575/2010; Tar Catanzaro n. 2556/2010; Tar Toscana nn. 1397, 1398 e 2316/2010; Tar Na- poli n. 1824/2010; Tar Brescia n. 1313/2010; Tar Friuli Venezia Giulia n. 837/2009; Consiglio di Stato n. 3885/2009; Tar Brescia n. 1038/2009; Tar Toscana n. 665/2009; consiglio di Stato n. 6055/2008; Tar Catanzaro n. 1068/2008; Tar Catania n. 1188/2008; Tar Friuli Venezia Giulia n. 300/2008; Tar Milano n. 791/2008; Tar Catania n. 1254/2007; Tar Milano n. 5286/2007; Tar Latina n. 599/2006; Tar Lecce n. 5290/2005.

[28] Cassazione penale n. 18503/2011.

[29] Tar Roma n. 2263/2011.

[30] In questo senso, si vedano le sentenze: Tar Milano n. 2088/2017; Tar Parma n. 346/2017; Tar Roma n. 3579/2016; Tar Milano n. 1529/2015; consiglio di Stato n. 4466/2015; Tar Friuli-Venezia Giulia n. 206/2015; Tar Veneto n. 493/2015; Tar Milano nn. 1373/2014 e 507/2014; Tar Friuli Venezia Giulia n. 188/2014; Tar Lecce n. 2363/2013; Tar Napoli n. 3374/2013; Tar Friuli-Venezia Giulia n. 227/2013; Tar Catanzaro n. 954/2012; Tar Toscana n. 1104/2012.

[31] In questo senso, si vedano le sentenze: Tar Milano n. 1529/2015; consiglio di Stato n. 3756/2015; Tar Toscana n. 1676/2015; consiglio di Stato n. 4099/2016; consiglio di Stato n. 4119/2016; Tar Toscana n. 739/2016; Tar Liguria n. 1110/2016; Tar Lombardia n. 364/2017.

[32] Sentenze del Tar Piemonte n. 1142/2016, Tar Veneto n. 65/2017 e Tar Piemonte n. 486/2017.

[33] Un anno dopo, con la sentenza n. 1089/2017 il Consiglio di Stato fonda ancora la propria decisione semplicemente richiamando i due precedenti del 2016 e del 2015. Anche la sentenza del Tar Liguria n. 709/2017 ha qualificato le mise come “misure di correzione” rientranti nel genus delle precauzioni.

[34] «In particolare, può dirsi in estrema sintesi, che dalle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 152/2006 (in particolare, nel Titolo V della Parte IV) possono ricavarsi le seguenti regole: 1) il proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. 1), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”; 2) gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2)» (consiglio Stato n. 3544/2015).

[35] Per la verità, nella premessa del puntuale ragionamento, la sentenza n. 3544/2015 parla di “interventi di urgenza”, che forse hanno fatto pensare alle Mise, laddove, invece, risulta chiaro, leggendo la sentenza nella sua interezza, che il riferimento sia alle “misure di prevenzione”; questo lo stralcio: «È noto che il d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, recante il Codice dell’ambiente, abbia confermato la scelta (già presente nella pregressa disciplina della materia contenuta nel citato art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997) afferente l’allocazione del titolo di responsabilità e delle conseguenze sul piano degli oneri di riparazione del danno proprio nel senso anzidetto, cioè della responsabilità solo patrimoniale del proprietario non responsabile, salvi gli oneri relativi agli interventi di urgenza e salva la facoltà di eseguire spontaneamente gli interventi di bonifica ambientale» (Consiglio Stato n. 3544/2015).

[36] Si vedano le sentenze Trga Trento n. 154/2019 e Tar Abruzzo 557/2020, nonché Tar Lombardia 202/2020 che esclude la configurabilità di una responsabilità oggettiva in capo al proprietario non responsabile del sito inquinato, nonché Tar Friuli Venezia Giulia n. 247/2019, Tar Catanzaro n. 174/2018, Tar Milano n. 57/2018, e Tar Toscana n. 291/2018 (che ha anche escluso l’applicabilità, nei confronti del proprietario incolpevole, dell’art. 2051, codice civile, sulla responsabilità civile da cosa in custodia), nonché Tar Veneto n. 1125/2018 con specifico riferimento alla caratterizzazione, analisi di rischio e bonifica.

[37] Tar Lazio sentenza n. 4590/2020

[38] Così, infatti, la Corte di Cassazione, affrontando il tema del risarcimento del danno ambientale e a ulteriore riprova della sostanziale coincidenza degli istituti: «In tema di risarcimento o rispristino ambientale, si deve escludere la responsabilità in capo ai proprietari incolpevoli, dal momento che una simile responsabilità sarebbe contraria alle evoluzioni del diritto in materia di danno ambientale. Anche la giurisprudenza comunitaria ha statuito che, secondo la normativa vigente, in caso di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non è possibile imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza, di emergenza e di bonifica del sito contaminato al proprietario incolpevole in quanto estraneo all’attività di inquinamento, sussistendo in capo a quest’ultimo una mera responsabilità patrimoniale limitata al valore dei terreni, esigibile seguito degli interventi di bonifica. Fattispecie: interventi diretti alla tutela dell’integrità dell’ambiente lagunare attraverso azioni di disinquinamento, bonifica e/o messa in sicurezza dei siti» (Cassazione civile, sez. III, n. 17045/2018).

[39] A ben vedere questa sentenza contiene un ulteriore richiamo improprio, dal momento che annovera tra le sentenze che pongono le Mise a carico del proprietario incolpevole anche la n. 4119/2016, che sembra, invece, condividere la tesi opposta.

[40] Gli enti sono vincolati da un dovere tanto di attivazione quanto di risultato. Infatti, qualora non vi provvedano il responsabile ovvero il proprietario incolpevole, spetta a loro eseguire la bonifica (vedere la sentenza del Consiglio di Stato n. 2135/2020).

[41] Sull’onere reale si vedano anche le sentenze del Tar Liguria n. 56/2018 e della Cassazione civile, sez. II, n. 31005/2017 sul subentro. Deve essere, però, richiamata una sentenza che sembra proporre un’interpretazione non pienamente conforme al dato normativo. In particolare, il consiglio di Stato (n. 2533/2016), intervenuto su un caso particolare nel quale il comune chiedeva al demanio statale il rimborso delle spese spontaneamente sostenute per bonificare un’area di proprietà pubblica, ma in concessione all’ente locale, ha sostenuto che la responsabilità patrimoniale prevista in capo al proprietario incolpevole «mal si attaglia, però, alle ipotesi in cui, in base ad una norma di legge, titolarità formale del diritto dominicale e titolarità delle funzioni di gestione del bene, facciano istituzionalmente capo a entità diverse. In questi casi colui che in realtà si avvantaggia degli interventi di bonifica è il soggetto che esercita i poteri di gestione del bene e che ne trae i correlativi benefici. Ne discende, pertanto, che nei suddetti casi, il proprietario non può essere chiamato a sostenere le spese dell’attività sostitutiva posta in essere dagli enti a ciò preposti, non essendo a lui applicabile la disciplina dettata dai commi 10 e 11 dell’art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997».

[42] Si veda L. Butti, F. Peres, Bonifica dei siti contaminati, una nuova lettura? in Ambiente&Sicurezza n. 1/2020.

[43] Va detto che la facoltà di interruzione era stata, in passato, esclusa anche dal Tar Toscana (sentenza n. 2035/2010) che però non aveva offerto una particolare motivazione («l’avvio del procedimento di cui all’art. 9 D.M. n. 471/1999 […] imponeva alla proprietaria di provvedere al completamento del procedimento […] perché lei stessa aveva scelto tale soluzione, senza avere imposizione, per motivi di vario genere che non spettava all’amministrazione comunale valutare»).

[44] Di ciò è convinto anche il Tar Brescia quando precisa che «la legittimità di questa posizione di vantaggio non esime però l’amministrazione dall’obbligo di far eseguire la bonifica agli autori dell’inquinamento».

[45] Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 122/2020, ha osservato che, secondo l’art. 253, la pubblica amministrazione possa richiedere «esclusivamente al proprietario del sito» di rimborsare le spese sostenute per gli interventi di bonifica anche esercitando, qualora la rivalsa non vada a buon fine, «le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi». Tali spese, peraltro, possono essere recuperate solo «previo motivato provvedimento, adottato nel rispetto dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990», che giustifichi «l’impossibilità di accettare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità».

[46] Art. 18, comma 8, legge n. 349/1986: «Il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile».

[47] Per un’ulteriore e approfondita ricostruzione normativa, si veda altresì Cassazione penale n. 1997/2020.

[48] Sulle perdite temporanee e sull’abrogazione della legge n. 349/1986 si è pronunciata anche la corte di Cassazione penale, sez. III, con la sentenza n. 16575/2007: «A giudizio della corte, le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza di legittimità in tema di risarcimento per danno ambientale, in particolare il superamento della funzione compensativa del risarcimento, vanno ribadite anche dopo l’entrata in vigore delle nuove disposizioni di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, che ha espressamente abrogato l’art. 18 della l. n. 394 del 1986 (istitutiva del ministero dell’ambiente). In particolare, la corte ha ritenuto che integri il danno ambientale risarcibile anche il danno derivante medio tempore dalla mancata disponibilità di una risorsa ambientale intatta, ovvero le c.d. perdite provvisorie, già previste quali componenti del danno risarcibile dalla direttiva 2004/35/CE».) prevedeva che «chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di

[49] Su questo concetto è di recente intervenuta la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza 9 luglio 2020 nella causa n. 297/19, affermando che solo un danno di una certa gravità debba qualificarsi quale significativo, alla luce della valutazione circa la portata degli effetti dello stesso rispetto al caso concreto.

[50] Laddove in precedenza, l’art. 311, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 (sostituito dall’art. 25 comma 1, legge n. 97/2013 legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato»

[51] Parte della giurisprudenza fa retrocedere ulteriormente il riferimento normativo, sostenendo che la rilevanza giuridica di condotte molto risalenti che hanno causato una contaminazione troverebbe fondamento nella Costituzione nonché nell’art. 2043 del codice civile; da ciò deriverebbe l’obbligo di risarcimento del danno ambientale per tutte le contaminazioni verificatesi – quantomeno – a partire dal 1942 (sentenza della Cassazione civile n. 1087/1998).

[52] In caso di inquinamento diffuso, definito dall’art. 240, comma 1, lettera r) come «la contaminazione o le alterazioni chimiche, fisiche o biologiche delle matrici ambientali determinate da fonti diffuse e non imputabili ad una singola origine», gli interventi di bonifica e ripristino ambientale sono disciplinati dalle regioni con appositi piani (art. 239, comma 3). In ipotesi di inquinamento diffuso, la giurisprudenza ha precisato che «la bonifica resta a carico dell’amministrazione, che per il recupero delle spese e dei costi sostenuti può esercitare le garanzie sui fondi interessati dagli interventi» (Tar Catania n. 1254/2007); più recentemente, la sentenza del consiglio di Stato n. 1489/2016 ha affermato che «in tema di sversamento dei rifiuti urbani, per inquinamento diffuso deve intendersi, ai sensi dell’art. 240 comma 1 lett. r), d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, la contaminazione o le alterazioni chimiche, fisiche o biologiche delle matrici ambientali determinate da fonti diffuse e non imputabili ad una singola origine».