Proseguimento delle attività in assenza di Via: i chiarimenti ministeriali

Proseguimento delle attività in assenza di Via: i chiarimenti del Mite sono arrivati in risposta a un interpello della Regione Sardegna. Il caso riguarda l'annullamento, da parte del Consiglio di Stato, di un provvedimento unico di autorizzazione alla realizzazione di alcuni impianti, a causa, esclusivamente, del rilevato mancato previo svolgimento della procedura di valutazione di impatto ambientale. Il proponente, in attesa che la Regione assegnasse il termine per la presentazione dell’istanza di Via "postuma”, ha chiesto che fosse consentita la prosecuzione delle attività negli impianti per i quali si è verificata la caducazione dei provvedimenti autorizzativi per effetto della richiamata statuizione del giudice amministrativo.

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L'amministrazione regionale, dopo aver rilevato che non sia possibile consentire la prosecuzione delle attività in quanto l’art. 29 comma 3 fa riferimento, esclusivamente, all’ipotesi di opere realizzate in assenza di Via, ove prescritta, ha chiesto se l’autorità competente ex art. 29, comma 3, D.Lgs. 152/2006 «possa esprimersi su:

Interpello della Regione autonoma della Sardegna 18 maggio 2022, n. 61964

Oggetto: Interpello ambientale ai sensi dell’art. 3-septies del D.Lgs. n. 152/2006 in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 29 c.3 del medesimo decreto, relativamente alla possibilità di consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività. 

In riferimento all’interpello in oggetto, si richiama l’art. 29 c. 3 del vigente D.Lgs. 152/2006, che prevede lo svolgimento della Verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) o della V.I.A. nel caso di progetti adottati senza lo svolgimento dei suddetti procedimenti, pur prescritti, o nel caso di annullamento giurisdizionale o in autotutela dei provvedimenti di Verifica di assoggettabilità o di V.I.A. (c.d. V.I.A. postuma o ex-post). 

Il quesito che si propone a codesto Ministero, di carattere generale in quanto riguardante la corretta applicazione in astratto della norma in parola, sorge da una fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha annullato, tra gli altri, il provvedimento unico di autorizzazione alla realizzazione di alcuni impianti della Proponente, a causa, esclusivamente, del rilevato mancato previo svolgimento della procedura di V.I.A. Preliminarmente all’assegnazione, da parte di questa Autorità competente, del termine per la presentazione dell’istanza di V.I.A. “postuma”, da attivarsi in conseguenza della decisione del Consiglio di Stato, la Proponente ha chiesto che fosse consentita la “prosecuzione delle attività” negli impianti per i quali si è verificata la suddetta caducazione dei provvedimenti autorizzativi. Si precisa che dette attività non risultano ancora concretamente avviate per effetto della decisione del Consiglio di Stato e anche a causa della sospensione di efficacia, disposta dal Comune interessato, del titolo abilitativo finalizzato all’ esercizio dell’attività. 

Il Servizio scrivente è, tuttavia, dell’avviso che non sia possibile consentire la prosecuzione delle attività in quanto l’art. 29 c. 3 fa riferimento, esclusivamente, all’ipotesi di opere realizzate in assenza di V.I.A., ove prescritta, senza alcun riferimento anche ai casi in cui manchino o siano stati annullati, come nel caso in questione, i necessari provvedimenti autorizzativi, sebbene per la sola circostanza della previa mancanza, a monte, della valutazione ambientale. Inoltre, non pare possibile consentire la “prosecuzione delle attività” nelle more della definizione del procedimento VIA postuma, per il fatto che negli impianti in argomento, pur completamente realizzati dal punto di vista edilizio, non è mai stata concretamente avviata alcuna attività produttiva; circostanza, questa, che appare incompatibile con il dettato dell’art. 29 c. 3, che prevede che l’ Autorità competente possa consentire solo “la prosecuzione dei lavori o delle attività” e non anche l’avvio di una nuova attività. A meno che la stessa norma non vada interpretata nel senso di considerare la costruzione dell’opera (lavori) e il suo esercizio (attività) come un insieme inscindibile (seppur, nel caso in questione, il provvedimento unico autorizzativo non costitutiva anche titolo abilitativo al fine dell’esercizio dell’attività). 

Tutto ciò premesso, si chiede a codesto Ministero di volersi pronunciare sulla legittimità che l’autorità competente ex art. 29 c. 3 del vigente D.Lgs. 152/2006 possa esprimersi su: 

• la “prosecuzione dei lavori o delle attività”, ai sensi della stessa disposizione di legge, nel caso in cui l’opera non sia dotata di un valido titolo autorizzativo per la sua realizzazione o l’esercizio e/o nel caso in cui sia intervenuta una pronuncia di annullamento che abbia inciso non già su un provvedimento di VIA, bensì su un provvedimento autorizzatorio inerente alla realizzazione dell’opera /progetto oggetto di valutazione ambientale, ove il suddetto annullamento sia stato motivato unicamente per la rilevata necessità di previa sottoposizione a VIA;
  
• la “prosecuzione delle attività” anche nel caso in cui nell’impianto oggetto di V.I.A. postuma, pur già realizzato, non sia ancora stata avviata, in concreto, alcuna attività.

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Parere del ministero della Transizione ecologica 29 luglio 2022, n. 95104

Oggetto: risposta a interpello ambientale, formulato  ai sensi dell’art 3-septies del D.Lgs. n. 152/2006 in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 29 c. 3 del medesimo decreto, relativamente alla possibilità di consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività.  

Con riferimento all’interpello ambientale di codesto assessorato della Regione Autonoma della Sardegna, acquisito in data 18 maggio 2022 con prot. n. 61964, si provvede a formulare la corretta interpretazione dell’art. 29, comma 3, D. Lgs. n. 152/2006.

Il quesito, di carattere generale, sottoposto dalla Regione all’attenzione di questa Direzione Generale origina da una fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha annullato, tra gli altri, il provvedimento unico di autorizzazione alla realizzazione di alcuni impianti della Proponente, a causa, esclusivamente, del rilevato mancato previo svolgimento della procedura di V.I.A.

A seguito della pronuncia del Consiglio di Stato si rende necessario avviare da parte della Regione, su istanza di parte, una procedura di “VIA postuma”, di cui sussistono i presupposti, a norma dell’art. 19, comma 3, D. Lgs. n. 152/2006, trattandosi della realizzazione di un progetto senza la previa sottoposizione al procedimento di VIA regionale, in ordine al quale, è stato annullato il provvedimento unico di autorizzazione.

Il proponente, nelle more dell’assegnazione da parte della Regione Sardegna del termine per la presentazione dell’istanza di V.I.A. "postuma”, ha chiesto che fosse consentita la prosecuzione delle attività negli impianti per i quali si è verificata la caducazione dei provvedimenti autorizzativi per effetto della richiamata statuizione del giudice amministrativo.

L’istanza di interpello concerne l’interpretazione dell’art. 29, comma 3, D. Lgs. n. 152/2006; in particolare la Regione Sardegna chiede di conoscere se, in conformità alla suddetta norma, “l’autorità competente ex art. 29 c. 3 del vigente D.Lgs. 152/2006 possa esprimersi su:

a) la “prosecuzione dei lavori o delle attività”, ai sensi della stessa disposizione di legge, nel caso in cui l’opera non sia dotata di un valido titolo autorizzativo per la sua realizzazione o l’esercizio e/o nel caso in cui sia intervenuta una pronuncia di annullamento che abbia inciso non già su un provvedimento di VIA, bensì su un provvedimento autorizzatorio inerente alla realizzazione dell’opera/progetto oggetto di valutazione ambientale, ove il suddetto annullamento sia stato motivato unicamente per la rilevata necessità di previa sottoposizione a VIA;

b) la “prosecuzione delle attività” anche nel caso in cui nell'impianto oggetto di V.I.A. postuma, pur già realizzato, non sia ancora stata avviata, in concreto, alcuna attività”.

Riguardo al quesito sub a) si osserva quanto segue.

L’art. 29, comma 3, D. Lgs. n. 152/2006, prevede lo svolgimento della “VIA postuma” nel caso, per quanto di interesse ai fini dell’istanza di interpello, di progetti realizzati senza la previa sottoposizione al procedimento di VIA, la cui autorizzazione sia stata, quindi, per tale ragione annullata in sede giurisdizionale. Nelle more dello svolgimento della VIA postuma la norma stabilisce che l’autorità competente “può consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività a condizione che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale”.

I “lavori o le attività”, di cui può essere consentita la prosecuzione dall’Autorità competente nel corso dello svolgimento della VIA postuma, sono soltanto i lavori “o” le attività soggetti a VIA ed elencati nell’Allegato III alla Parte II del D. Lgs. n. 152/2006 per i progetti di competenza delle Regioni e delle Province autonome.

Per quanto concerne le “attività” di cui può essere consentita la prosecuzione nel corso dello svolgimento della VIA postuma si tratta, quindi, esclusivamente delle attività menzionate alle lett. a), b), f), g), u), v), dell’Allegato III, Parte II, Cod. ambiente.

Occorre tenere presente che la valutazione di compatibilità ambientale da parte della Regione, ritenuta ammissibile anche se “postuma”, dovrà prendere a riferimento il progetto dell’impianto e gli effetti derivanti dalla sua realizzazione, non certo dalla sua messa in esercizio.

Pertanto, la VIA ha ad oggetto l’impianto e non l’attività produttiva e del resto, se così non fosse, l’autorità competente in materia di VIA verrebbe ad invadere l’ambito di ulteriori procedimenti autorizzatori di competenza di altre autorità.

In conclusione, riguardo al quesito sub a), ad avviso della Scrivente va data risposta all’interpello nel senso che le attività di cui l’Autorità competente nel corso dello svolgimento della VIA può consentire la prosecuzione sono soltanto le attività soggette a VIA ed elencate nell’Allegato III alla Parte II del D. Lgs. n. 152/2006 per i progetti di competenza delle Regioni e delle Province autonome.

La risposta al quesito sub b) discende quale logica conseguenza da quanto fin qui osservato.

Si è già rilevato che l’autorità competente, qualora oggetto della procedura di VIA sia un impianto o un’opera, pur realizzata, non può consentire, ai sensi dell’art. 29, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, “la prosecuzione dell’attività”, autorizzando temporaneamente l’esercizio dell’impianto o lo svolgimento dell’attività produttiva, poiché le “attività” cui fa riferimento la norma citata sono solo quelle oggetto di VIA e indicate nell’Allegato III, Parte II, del codice dell’ambiente.

In caso di VIA su impianti, opere, o attività in corso di esecuzione o di svolgimento l’autorità competente a rendere il parere di VIA può consentire discrezionalmente, valutati i contrapposti interessi in gioco, la “prosecuzione” dei lavori o dell’attività, “a condizione che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale”, come richiede il comma 3 dell’art. 29 del Codice dell’ambiente.

La norma tutela, a determinante condizioni, la posizione del soggetto che ha avviato la realizzazione di un impianto, un’opera o di un’attività riponendo affidamento su provvedimenti amministrativi, sebbene illegittimi in quanto adottati in violazione della disciplina sulla valutazione di impatto ambientale.

La cennata esigenza di tutela dell’affidamento non si rinviene, invece, qualora l’impianto, l’opera o l’attività non siano stati ancora iniziati.

Conformemente, quindi, alla ratio della norma incentrata sulla tutela dell’affidamento ed alla portata derogatoria ed eccezionale della procedura di VIA su impianti, opere o attività già esistenti (per regola generale, infatti, la Direttiva 2011/92 impone che i progetti che possano avere un significativo impatto ambientale siano sottoposti a tale valutazione prima del rilascio dell’autorizzazione, v., in tal senso, CGUE sentenze del 28 febbraio 2018 C-117/17, punto 24, del 7 gennaio 2004, C-201/02, punto 42, del 26 luglio 2017, C-196/16, punto 32), ad avviso di questa Direzione il comma 3 dell’art. 29 D.Lgs. n. 152/2006 va intrepretato in modo letterale, sicché appare consentita la “prosecuzione”, non “l’avvio”, dei lavori o dell’attività purché ricompresi nell’Allegato III alla Parte II del D. Lgs. n. 152/2006.