Materiali vegetali galleggianti in acqua: quando sono rifiuti?

Oggetto: Interpello ambientale ex art. 3 septies D.lgs. 152/06 e s.m.i.. Classificazione dei rifiuti di origine vegetale galleggianti nelle acque lacustri e loro gestione, ai sensi della Legge n. 60 del 17 maggio 2022.

a)  Fin dal 1977, Regione Lombardia ha delegato alle Province lombarde le attività concernenti la rimozione dalle acque lacustri dei detriti galleggianti di origine naturale e antropica, nell’ambito di programmi, progetti e interventi volti alla “tutela degli ambienti lacustri e fluviali compromessi da attività antropica o da eventi naturali” (rif. L.R. n. 26/2003 art. 43 comma 1); l’obiettivo di tali attività è da inquadrarsi pertanto nel ripristino dell’equilibrio naturale, compromesso a seguito di un anomalo apporto di materiale galleggiante.

b)  Le funzioni di cui sopra sono state svolte in maniera sinergica e coordinata con i Comuni territorialmente competenti e con l’Autorità di Bacino, essendo evidente la sovrapposizione fra le attività di competenza provinciale, aventi una finalità spiccatamente ecologica, e i compiti relativi all’igiene urbana e alla fruizione del demanio lacuale, di competenza comunale, fra i quali è di particolare interesse per la materia oggetto del presente interpello “la rimozione di relitti e rifiuti” dal demanio stesso (rif. L.R. n. 6/2012 art. 6 comma 4).

c)  L’entrata in vigore della Legge 17 maggio 2022 n. 60 ha introdotto degli elementi di novità nelle competenze sopra declinate, includendo nella definizione di rifiuto urbano di cui all’art. 183, comma 1, lettera b-ter) del Dlgs 152/06 e s.m.i. i rifiuti “accidentalmente pescati o volontariamente raccolti, anche attraverso campagne di pulizia, in mare, nei laghi, nei fiumi e nelle lagune” (art. 2 comma 6) e indicando quale autorità competente all’organizzazione delle suddette campagne il Comune territorialmente competente, a cui devono essere indirizzate le istanze per lo svolgimento delle attività di pulizia da parte di soggetti terzi (rif. art. 3 comma 1).

d)  Circa i materiali di origine antropica galleggianti nelle acque, non vi è dubbio che tali rifiuti debbano essere ricondotti alla fattispecie normata dalla L. n. 60/2022 e pertanto gestiti quali rifiuti urbani; per quanto concerne invece i detriti galleggianti di origine vegetale, costituiti ad esempio da ramaglie, tronchi ecc, la loro presenza nelle acque lacustri, soprattutto in seguito ad eventi meteorologici di una certa intensità, è fenomeno frequente e del tutto naturale. Nondimeno la rimozione di tali materiali dalle acque si rende necessaria sia ai fini del ripristino dell’equilibrio naturale dell’ambiente lacustre compromesso (obiettivo delle funzioni attribuite da Regione Lombardia alle Province), sia in quanto gli stessi costituiscono fonte di pericolo per la navigazione, oltre a compromettere la percezione estetica dello specchio lacustre (ambiti di competenza comunale).

e) Si specifica infine che le metodologie e le attrezzature utilizzate per la rimozione dei detriti galleggianti nelle acque lacustri (natanti dotati di benna e nastro trasportatore) non permettono la selezione a monte del materiale; pertanto, anche in occasione di eventi metereologici intensi, il materiale raccolto, seppur costituito in prevalenza da legno e fogliame, contiene una percentuale non irrilevante di rifiuto di origine antropica.

Tutto ciò premesso, in relazione ai disposti di cui al Decreto Legislativo n. 152/2006 e s.m.i. e della Legge n. 60/2022, si chiede a codesto spettabile Ministero di chiarire quanto di seguito elencato.

1. Se i materiali di origine vegetale galleggianti nelle acque di mari, laghi e fiumi siano da considerarsi quali rifiuti, atteso che, per quanto esplicitato nelle premesse, in determinate condizioni si rende necessario la loro raccolta e il conseguente avvio a recupero/smaltimento, integrando quindi la definizione di cui all’art. 183 comma 1 lettera a) del D.lgs. 152/06 e s.m.i.. Si richiamano in merito i contenuti della risposta a interpello della Regione Veneto dell’8 agosto 2023 sull’applicabilità dell’esclusione di cui alla lettera f) comma 1 art. 185 del D.lgs. 152/06 e s.m.i..
2. Se tali materiali siano ricompresi nella definizione di rifiuto urbano di cui all’art. 183 comma 1, lettera b)-ter, come innovato dalla Legge n. 60/2022, e di conseguenza se:

2.1  le eventuali campagne di raccolta degli stessi debbano essere effettuate su iniziativa del Comune territorialmente competente o in ogni caso previo nulla osta dello stesso ai sensi dell’art. 3 della medesima disposizione legislativa;

2.2  il Comune territorialmente competente debba individuare delle apposite strutture di raccolta di tali rifiuti (rif. art. 2 comma 3);

2.3  I costi sostenuti per la gestione di tali rifiuti siano coperti dalla componente tariffaria di cui al comma 7 dell’art. 2.

3. Se le Province e le Autorità di Bacino possano essere considerate nel novero dei “soggetti promotori” di cui all’art. 1, comma 2, lettera f) della Legge n. 60/2022.

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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 14 giugno 2024, n. 110134

Oggetto: Interpello ai sensi dell'articolo 3-septies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 Chiarimenti sull'applicazione della disciplina derivante dalla classificazione dei rifiuti di origine vegetale galleggianti nelle acque lacustri ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera b-ter) del D.Lgs. n. 152 del 2006 e relativa gestione ai sensi della legge 17 maggio 2022 n. 60.

QUESITO

Con istanza di interpello ex articolo 3-septies del D.Lgs. n. 152 del 2006 la Provincia di Como ha richiesto i seguenti chiarimenti:

1. se i materiali di origine vegetale galleggianti nelle acque di mari, laghi e fiumi siano da considerarsi quali rifiuti ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera a), del D.Lgs. n. 152 del 2006, atteso che, in determinate condizioni, si rende necessario la loro raccolta e il conseguente avvio a recupero/smaltimento;
2. se tali materiali siano ricompresi nella definizione di rifiuto urbano di cui all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter), come innovato dalla legge n. 60 del 2022, e di conseguenza se, con riferimento a tale disposizione legislativa:

2.1 le eventuali campagne di raccolta degli stessi debbano essere effettuate su iniziativa del comune territorialmente competente o in ogni caso previo nulla osta dello stesso ai sensi dell'articolo 3;
2.2 il comune territorialmente competente debba individuare delle apposite strutture di raccolta di tali rifiuti, con riferimento all'articolo 2, comma 3;
2.3 i costi sostenuti per la gestione di tali rifiuti siano coperti dalla componente tariffaria di cui al comma 7 dell'articolo 2.

3. se le province e le autorità di bacino possano essere considerate nel novero dei "soggetti promotori" di cui all'art. 1, comma 2, lettera f) della legge n. 60 del 2022.

RIFERIMENTI NORMATIVI

Con riferimento ai quesiti proposti, si riporta il quadro normativo applicabile riassunto come segue:

• decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante "Norme in materia ambientale", ed in particolare:

- articolo 183, comma 1, lettera a), che definisce rifiuto come: "qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disti o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi";

- articolo 183, comma 1, lettera b-ter), punto 6-bis, che include tra i rifiuti urbani "i rifiuti accidentalmente pescati nonché quelli volontariamente raccolti, anche attraverso campagne di pulizia, in niare, nei laghi, nei fiumi e nelle lagune";

- articolo 183, comma 1, lettera n), che definisce la gestione dei rifiuti come: "la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediari. Non costituiscono attività di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici o vulcanici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati";

- articolo 198 rubricato "competenze dei comuni" 

• legge 17 maggio 2022, n. 60, recante "Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell'economia circolare" (c.d. legge «SalvaMare») e, in particolare:

- articolo 2, che al secondo periodo del comma 3 prevede che "Nel caso di ormeggio di un'imbarcazione in aree non comprese nella competenza territoriale di un'Autorità di sistema portuale ai sensi della legge 28 gennaio 1994, n. 84, i comuni territorialmente competenti, nell'ambito della gestione deì rifiuti urbani, dispongono, ai sensi dell'articolo 198 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che i rifiuti di cui al comma 1 del presente articolo (rifiuti accidentalmente pescati) siano conferiti ad apposite strutture di raccolta, anche temporanee, allestite in prossimità degli ormeggi";

- articolo 2, comma 7, che dispone che: "Al fine di distribuire sull'intera collettività nazionale gli oneri di cui al presente articolo, i costi di gestione dei rifiuti accidentalmente pescati sono coperti con una specifica componente che si aggiunge alla tassa sui rifiuti  di cui al comma 639 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147, o alla tariffa istituita in luogo di essa ai sensi del comma 668 del medesimo articolo 1 della legge n. 147 del 2013";

- articolo 3, comma 4, che prevede che "Ai rifiuti di cui al presente articolo (Campagne di pulizia) si applicano le disposizioni dell'articolo 2".

• decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. - legge 7 aprile 2014, n. 56 - Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni.

CONSIDERAZIONI DEL MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA SICUREZZA ENERGETICA

Dal quadro normativa sopra riportato emerge quanto segue.

L'articolo 183, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 definisce rifiuto come qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi. La definizione di rifiuto, come sovente chiarito dalla giurisprudenza, si basa sul dato funzionale, conseguentemente, per stabilire se una determinata sostanza o un determinato oggetto siano da considerarsi rifiuto non occorre individuarne gli elementi intrinseci che ne determinano la qualificazione, ma occorre piuttosto far riferimento appunto alla sua funzione, essendo rifiuto tutto ciò da cui il detentore non tragga alcuna utilità e di cui, quindi, si sia disfatto ovvero intenda disfarsi o sia obbligato a farlo.

Lo stesso articolo 183, al comma 1, lettera n), definisce anche l'ambito della gestione dei rifiuti includendo la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento, compresi la supervisione di tali operazioni e glì interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediari. Di contro, il secondo periodo della citata disposizione, prevede che le operazioni di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici o vulcanici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati, non costituiscono attività di gestione dei rifiuti.

Stante quanto sopra, con riferimento ai materiali di origine vegetale galleggianti nelle acque di mari, laghi e fiumi derivanti da eventi meteorici o atmosferici, posto che le operazioni di prelievo, raggruppamento, selezione e deposito preliminari alla raccolta, anche ove gli stessi siano frammisti ad altri materiali di origine antropica, non costituiscono attività di gestione dei rifiuti laddove effettuate nel tempo tecnico necessario e nel medesimo sito di deposito, la loro qualificazione come rifiuto dipende dalla destinazione che si intenderà dare agli stessi; nel caso in cui il detentore abbia intenzione o l'obbligo di disfarsene, gli stessi assumeranno pertanto la qualifica di rifiuto.

Con riferimento al caso di specie, l'istante rappresenta che i materiali di origine vegetale galleggianti nelle acque vengono raccolti con altri rifiuti di origine antropica, presenti in percentuale rilevante, per poi essere destinati ad operazioni di cernita o altre operazioni di gestioni dei rifiuti presso specifici impianti o centri. In tale circostanza, sembra configurarsi la fattispecie introdotta con la legge 17 maggio 2022, n. 60, all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter, punto 6-bis, secondo cui i rifiuti volontariamente raccolti, anche attraverso campagne di pulizia, in mare, nei laghi, nei fiumi e nelle lagune, sono classificati come rifiuti urbani e, pertanto, in assenza di metodologie e attrezzature che permettono la selezione a monte dei materiali di origine vegetale rispetto ai rifiuti di origine antropica, gli stessiassumono la qualifica di rifiuto e come tali dovranno essere gestiti ai sensi del Testo unico ambientale nonché delle ulteriori specifiche disposizioni in materia.

Circa la competenza gestionale e finanziaria, ferma restando la classificazione dei suddetti materiali di origine vegetale galleggianti come rifiuti urbani nei termini già indicati, ai sensi del combinato disposto dagli articoli 2, terzo comma, e 3, quarto comma, della legge n. 60 del 2022, i Comuni territorialmente competenti, nelle modalità previste dall'articolo 198 del D.Lgs. n. 152 del 2006, nel caso di ormeggio di un'imbarcazione in aree non comprese nella competenza territoriale di un'Autorità di sistema portuale, sono tenuti a disporre il conferimento dei rifiuti accidentalmente pescati ovvero di quelli volontariamente raccolti in acqua in apposite strutture di raccolta, anche temporanee, allestite in prossimità degli ormeggi, sostenendo i costi di gestione di detti rifiuti con una specifica componente che si aggiunge alla tassa sui rifiuti o alla tariffa istituita in luogo di essa.

In aggiunta, ai sensi del citato articolo 3, le suddette autorità competenti possono organizzare specifiche campagne di pulizia, di propria iniziativa ❑ su istanza dei soggetti promotori di cui al comma 3 del medesimo articolo.

In merito al terzo quesito, ossia alla possibilità o meno di considerare le Province e le Autorità di bacino quali "soggetti promotori" delle campagne di pulizia, si osserva che l'articolo 2, comma 1, lett. f) della legge n. 60 del 2022 definisce promotore della campagna di pulizia "il soggetto, tra quelli abilitati a partecipare alle campagne di pulizia del mare, dei laghi, dei fiumi e delle lagune ai sensi dell'articolo 3, comma 3, che presenta all'autorità competente l'istanza di cui al citato articolo 3, comma l", mentre il successivo articolo 3, comma 3, attribuisce tale qualifica agli enti gestori delle aree protette, alle associazioni ambientaliste, alle associazioni dei pescatori, alle cooperative e alle imprese di pesca e ai loro consorzi, alle associazioni di pescatori sportive e ricreative, alle associazioni sportive di subacquei e diportisti, alle associazioni di categoria, ai centri di immersione e di addestramento subacqueo, nonché ai gestori degli stabilimenti balneari e agli enti del terzo settore.

Sebbene le Province non siano ricomprese tra i soggetti promotori delle suddette campagne di pulizia, occorre in ogni caso rappresentare che restano ferme tutte le disposizioni, nazionali e regionali, che attribuiscono loro specifiche competenze in materia ambientale. Al riguardo giova ricordare che l'articolo 19 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevede, tra le funzioni di interesse provinciale che spettano alle Provincie, la difesa del suolo, la tutela e la valorizzazione dell'ambiente e la prevenzione delle calamità, e ancora, la tutela e la valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; inoltre, l'articolo 1, comma 85, della legge 7 aprile 2014, n. 56, annovera tra le funzioni fondamentali delle Provincie, la tutela e la valorizzazione dell'ambiente per gli aspetti di competenza. In tale ottica si inseriscono tutte quelle disposizioni regionali che prevedono specifiche attività in tema ambientale, come la legge della regione Lombardia n. 26 del 2003 citata dall'istante che all'articolo 43, comma 1, lettera e), annovera tra le funzioni delle provincie e delle Città metropolitane la realizzazione di programmi, progetti e interventi connessi alla tutela degli ambienti lacustri e fluviali compromessi da attività antropiche o da eventi naturali, ad esclusione di quelli rientranti nelle disposizioni della parte IV, titolo V, del d.lgs. 15212006. Considerato il complesso quadro normativo sopra rappresentato, appare pertanto auspicabile il coordinamento tra i singoli enti decentrati, nel rispetto delle competenze loro attribuite e in ottemperanza al principio di buon andamento dell'amministrazione.

In ultimo, con riguardo alle Autorità di bacino si precisa che, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, della legge 60 del 2022, le stesse, al fine di ridurre l'impatto dell'inquinamento marino derivante dai fiumi, sono chiamate ad introdurre, nei propri atti di pianificazione, misure sperimentali sui corsi d'acqua dirette alla cattura dei rifiuti galleggianti.

Ferme restando le competenze attribuite all'Autorità di bacino, anche in tema di sicurezza della navigazione, è auspicabile che le stesse collaborino con tutti gli enti preposti ai fini della corretta gestione delle aree demaniali.

Le considerazioni sopra riportate, rese nel rispetto delle condizioni e dei termini di cui all'articolo 3- septies del D.Lgs. n.152/2006, sono da ritenersi pertinenti e valide in relazione al quesito formulato, con esclusione di qualsiasi riferimento a specifiche procedure o procediin'enti, anche a carattere giurisdizionale, eventualmente in corso o in fase di evoluzione, per i quali occorrerà considerare tutti gli elementi pertinenti al caso di specie, allo stato, non a conoscenza e non rientranti nella sfera di competenza di questa Amministrazione.