Aia e bonifiche: quali rapporti? Sul tema la Provincia di Chieti ha rivolto al Mase un interpello ambientale, chiedendo se l'autorità competente in materia di autorizzazione integrata ambientale (Aia) può prescrivere le indagini di qualità ambientali di cui al titolo V della parte IV del D.Lgs. n. 152/2006 (piano di caratterizzazione, analisi di rischio, modello concettuale eccetera):
- quali misure di prevenzione e finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Csr, nel provvedimento di Aia in presenza di un superamento di Csc e nelle more della definizione dell'istruttoria volta all'individuazione del responsabile della potenziale contaminazione o in assenza della predetta individuazione al termine dell'istruttoria attivata dalla Provincia;
- nel provvedimento di Aia, finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Csr, ai sensi di quanto disposto dal comma 11 dell'art. 242, D.Lgs. n. 152/2006, in presenza di una comunicazione di superamento di Csc definita storica dal soggetto che ha effettuato la medesima comunicazione sulla base della modulistica predisposta.
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Di seguito i testi dell'interpello e del parere del Mase.
Interpello ambientale della Provincia di Chieti 7 settembre 2024, n. 107799
Oggetto: interpello sull'applicazione della normativa statale in materia ambientale ai sensi dell'art. 3-septies del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i.
Ai sensi della normativa citata in oggetto, si pongono a codesto Ministero i seguenti quesiti.
1. Può l'Autorità Competente in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) prescrivere le indagini di qualità ambientali di cui al Titolo V della Parte Quarta del D. Lgs. n. 152/2006 (Piano di Caratterizzazione, Analisi di rischio, Modello Concettuale, etc..), quali misure di prevenzione e finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), nel Provvedimento di AIA in presenza di un superamento di CSC e nelle more della definizione dell'istruttoria volta all'individuazione del responsabile della potenziale contaminazione o in assenza della predetta individuazione al termine dell'istruttoria attivata dalla Provincia?
2. Può l'Autorità Competente in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) prescrivere le indagini di qualità ambientali di cui al Titólo V della Parte Quarta del D. Lgs. n. 152/2006 (Piano di Caratterizzazione, Analisi di rischio, Modello Concettuale, etc.) nel Provvedimento di AIA, finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), ai sensi di quanto disposto dal comma 11 dell'art. 242 del D. L.gs. n. 152, in presenza di una comunicazione di superamento di CSC definita storica dal soggetto che ha effettuato la medesima comunicazione sulla base della modulistica predisposta?
I quesiti si rendono necessari poiché:
l'Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) è definita dal comma 1 dell'art. 5 lett. o-bis) del D. Lgs. 152/2006 come il provvedimento che autorizza l'esercizio di una installazione a determinate condizioni che devono garantire la conformità della stessa ai requisiti di cui al Titolo III bis e ciò al fine di individuare le soluzioni più idonee al perseguimento degli obiettivi di cui all'art. 4 comma 4 lett. e), ovvero prevenire e ridurre, in maniera integrata, l'inquinamento prevedendo misure volte a evitare, ove possibile, o ridurre le emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo;
a seguito dei risultati dei monitoraggi prescritti nelle Autorizzazioni Integrate Ambientali, la totalità delle Ditte effettua comunicazione ai sensi dell'art. 245 del D. Lgs. n. 152/2006, indicando quale evento il prelevamento eseguito e i suoi risultati (che, chiaramente, si riferiscono a momenti temporalmente diversi e a volte molto distanti tra loro);
i superamenti delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) comunicati si riferiscono sempre alla matrice acque sotterranee;
nei Provvedimenti di Autorizzazione Integrata Ambientale i superamenti delle CSC, comunicati a seguito dei monitoraggi imposti dalla medesima, non prevedono l'esecuzione di specifiche attività riparatorie o di prevenzione;
la quasi totalità delle Ditte, in relazione solo ai parametri dei quantitativi e delle materie prime utilizzate non è obbligata dalla normativa nazionale a presentare la Relazione di riferimento;
le indagini amministrative svolte dalla Provincia, in assenza delle necessarie indagini di qualità ambientali e delle verifiche tecniche, non individuano, nella quasi totalità dei casi, il responsabile e/o le cause dei superamenti delle CSC nelle acque sotterranee;
l'Autorità Competente in materia di AIA coinvolge nei procedimenti relativi a tali provvedimenti autorizzatori anche la Provincia, la quale, non individuando aspetti tecnici di competenza, nulla osta e/o altri atti di assenso e/o dissenso, in presenza di comunicazioni di cui all'art. 245 del D. Lgs. n. 152/2006 (in corso o definite senza individuazione del responsabile) si esprime indicando come opportuno lo svolgimento delle indagini di qualità ambientali di cui al Titolo V della Parte Quarta del medesimo Decreto;
i procedimenti relativi all'Autorizzazione Integrata Ambientale, e quelli di cui agli artt. 244 e 245 del D. Lgs. 152/2006 sono, si due procedimenti amministrativi distinti, ma fanno riferimento al medesimo Organo Tecnico (nel primo caso per l'attività di controllo e nel secondo caso di supporto tecnico obbligatorio);
l'esecuzione delle eventuali indagini di qualità ambientali, prescritte al soggetto interessato a mero titolo di attività di prevenzione e non sanzionatoria, potrebbe definire chiaramente lo stato di qualità del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee, la loro compatibilità con l'esercizio dell'attività oggetto di AIA e l'eventuale contributo della stessa allo stato di contaminazione del sito, oltre che garantire un adeguato livello di sicurezza per i lavoratori e per l'ambiente;
la nuova formulazione dell'art. 245, a seguito della L. n. 108/2021, incentiva il soggetto interessato allo svolgimento del piano di caratterizzazione anche al fine di facilitare l'individuazione della fonte della contaminazione;
le indagini di qualità ambientali da prescrivere sarebbero finalizzate a verificare la contaminazione o meno del sito e non costituirebbero obbligo per la Ditta di attuazione di opere e/o interventi di bonifica;
l'Autorità Competente in materia di AIA, in presenza del parere espresso in Conferenza dei Servizi dalla Provincia, considerando i due procedimenti amministrativi distinti, per i quali la normativa individua distinte Autorità Competenti, in capo alle quali è rimessa ogni determinazione in seno ai procedimenti di rispettiva competenza, in mancanza di individuazione del responsabile della contaminazione da parte della Provincia, non ritiene possibile prescrivere o comunque imporre al gestore o soggetto interessato, le indagini di qualità ambientali sopra descritte in quanto non identificabili come misure di prevenzione (MI.PRE.) così come definite dalla let. i) dell'art. 240 del D. Lgs. n. 152/2006.
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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 7 ottobre 2024, n. 181165
Oggetto: riscontro all’interpello ambientale, ai sensi dell’art. 3 septies del D.lgs. 152/2006, in ordine alla possibilità di prescrivere nell’ambito delle AIA indagini di cui al Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/06
Con nota che si riscontra codesta Provincia ha proposto alle direzioni generali USSRI (ora USSA e ECB) e VA di questo Ministero un interpello ambientale ai sensi dell’articolo 3 septies del D.Lgs. 152/06 in ordine alla possibilità di prescrivere nell’ambito delle autorizzazioni integrate ambientali indagini disciplinate dalla normativa in materia di bonifiche.
A riguardo le direzioni generali, hanno rappresentato i rispettivi punti di vista sulla questione con nota della DG VA prot MASE/98207 del 15 giugno 2023 e nota della DG USSRI prot MASE/170033 del 23 ottobre 2023, entrambe inoltrate per conoscenza anche a codesta Provincia e a codesto Ufficio Legislativo.
A riguardo, anche alla luce del confronto sul tema condotto in sede di Coordinamento di cui all’articolo 29.quinquies, del D.lgs. 152/06 (Coordinamento IPPC), ferme restando le considerazioni svolte dalla DG USSRI, come già detto illustrate con nota del 23 ottobre 2023 che si allega per pronto riscontro, si riportano di seguito le considerazioni conclusive della scrivente direzione generale al fine di dare compiuto riscontro al citato interpello.
QUESITO
Con istanza di interpello formulata ai sensi dell’articolo 3-septies del D.Lgs n. 152 del 2006,
n.152, la Provincia di Chieti ha richiesto un indirizzo sulla possibilità per l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA) di prescrivere indagini di qualità ambientali di cui al Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/06 (Piano di caratterizzazione, Analisi di rischio, Modello concettuale, ...) finalizzate alla sola verifica del rispetto delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) in presenza di un superamento delle CSC storico o il cui responsabile non è stato (ancora) individuato.
Il quesito riveste carattere generale poiché si tratta di una casistica potenzialmente molto diffusa per la quale una trattazione uniforme risulta opportuna.
RIFERIMENTI NORMATIVI
La norma nazionale in materia di AIA, alla luce delle modifiche introdotte con la direttiva
2010/75/UE, ha esplicitamente introdotto nei confronti dei gestori di impianti industriali alcuni obblighi connessi alla caratterizzazione di suolo ed acque sotterranee.
Nel dettaglio l’articolo 29.sexties, commi 9.quinquies e seguenti, del D.lgs. 152/06, fatti salvi i distinti obblighi connessi alla disciplina della bonifica di cui al Titolo V della Parte Quarta, introduce l’obbligo di caratterizzare lo stato iniziale di contaminazione del sito (relazione di riferimento) ove sia prevedibile una sua ulteriore contaminazione determinata dall’esercizio dell’installazione, finalizzando l’operazione al ripristino ambientale a cessazione delle attività. Il ripristino è richiesto in relazione all’inquinamento causato dall’esercizio autorizzato con l’AIA, nonché al pregresso inquinamento causato dalla installazione, ma solo ove esso sia necessario per evitare un rischio significativo connesso a usi futuri.
Oltre a tali obblighi (connessi come detto al ripristino) resta comunque in capo al gestore l’impegno a effettuare periodici controlli di suolo ed acque sotterranee, ai sensi dell’articolo 29.sexties, comma 6.bis, del D.Lgs. 152/06. In questo caso, però, la norma non specifica espressamente la finalità di tali controlli.
Va osservato che tali obblighi sono ben distinti da quelli recati dalla normativa in materia di bonifica, che difatti viene fatta salva dalle disposizioni AIA, in particolare, dall’articolo 29.sexies, comma 7, secondo periodo, secondo cui “L’autorizzazione può, fra l’altro, ferme restando le diverse competenze in materia di autorizzazione alla demolizione e alla bonifica dei suoli, disciplinare la pulizia, la protezione passiva e la messa in sicurezza di parti dell’installazione per le quali il gestore dichiari non essere previsto il funzionamento o l’utilizzo durante la durata dell’autorizzazione stessa” e dall’articolo 29.sexies, comma 9-quinquies (relativo alla relazione di riferimento) secondo cui “Fatto salvo quanto disposto dalla parte terza e al Titolo V della parte Quarta del presente decreto, l’autorità competente stabilisce condizioni di autorizzazione volte a garantire che il gestore...”.
Infine si rammenta che ai sensi dell’articolo 29.quater, comma 5, del D.Lgs. 152/06, i procedimenti di AIA prevedono una conferenza di servizi decisoria, cui partecipano (in caso di impianti di competenza regionale) tutte le amministrazioni competenti in materia ambientale, il Sindaco (in qualità di ufficiale di governo in materia sanitaria) e le autorità competenti al rilascio di ulteriori atti di assenso richiesti contestualmente all’AIA, oltre che ARPA e il gestore. Nel caso di prima autorizzazione ad installazioni di gestione dei rifiuti, inoltre, partecipano tutte le amministrazioni chiamate ad esprimersi nei procedimenti di cui all’articolo 208 del D.Lgs. 152/06, sostituendo in tal caso l’AIA anche tutti gli atti di assenso di competenza degli enti territoriali.
CONSIDERAZIONI
Le attività delineate dalla Provincia di Chieti esplicitamente non si riferiscono a contaminazioni
(nè in atto, né pregresse) potenzialmente connesse all’esercizio delle attività autorizzate in AIA, e pertanto non possono ritenersi rilevanti ai fini del ripristino disciplinato dall’articolo 29.sexties, commi 9.quinquies e seguenti, del D.lgs. 152/06.
Pare, inoltre, poco ragionevole ricondurle alle attività di controllo su suolo ed acque sotterranee che devono essere effettuate con una frequenza minima rispettivamente di dieci e cinque anni ai sensi dell’articolo 29.sexties, comma 6.bis, del D.Lgs. 152/06; a riguardo, difatti, va considerato che le attività delineate dalla Provincia paiono andare ben oltre i requisiti minimi di tali indagini indicati dalla norma.
In tale quadro, pertanto, la richiesta di effettuare indagini volte ad identificare le CSR non pare generalmente coerente con le finalità proprie dell’AIA e dunque pare incongruo che essa sia parte della proposta di decisione da presentare in sede di Conferenza di Servizi .
Va rammentato, difatti, che la disciplina distingue chiaramente i procedimenti di AIA e quelli in materia di bonifica, individuando oggetti, finalità e autorità competenti differenti.
Non a caso le disposizioni in tema di AIA fanno salva l’applicazione delle disposizioni in materia di bonifica, in presenza dei relativi presupposti
In linea generale, pertanto, non pare legittimo attrarre nell’ambito dell’AIA procedure tipiche della normativa sulla bonifica dei siti contaminati, pena l’illegittimità della prescrizione per eccesso di potere e sviamento.
Del resto, non si ha notizia che ciò sia mai avvenuto e riconoscere a livello generale tale possibilità determinerebbe l’indiscriminata diffusione di richieste in tal senso, azione che graverebbe incolpevolmente molte installazioni soggette ad AIA in Italia di oneri non richiesti ad analoghe installazioni operanti in altri paesi UE, con conseguente distorsione del mercato.
Piuttosto, negli schemi di decisione finale AIA di installazioni localizzate in siti oggetto di bonifica, appare utile richiamare le prescrizioni di carattere generale finalizzate a garantire e prevenire la contaminazione del suolo e delle acque sotterranee.
Ciò chiarito con riferimento alle specifiche competenze del procedimento di AIA, dettagliate nel Titolo III.bis della Parte Seconda del D.Lgs. 152/06, pare opportuno rammentare che, poichè il procedimento prevede una Conferenza di Servizi in cui sono chiamati ad esprimersi anche altri soggetti, in alcuni casi anche con riferimento a ulteriori competenze, non può escludersi che in casi specifici tali soggetti condizionino il proprio parere positivo alla introduzione di prescrizioni aggiuntive non propriamente attinenti all’applicazione del citato Titolo III-bis.
In tali casi spetta all’autorità procedente valutare se tali richieste possono essere giudicate pertinenti e motivate. Ove lo siano, la Conferenza di servizi, e conseguentemente l’autorizzazione, potrebbe disporre almeno in linea teorica prescrizioni che nei fatti corrispondono a quelle delineate nell’interpello, anche se disposte con altre finalità.
RISPOSTA ALL’INTERPELLO
Alla luce di quanto esposto è possibile formulare la seguente risposta ai quesiti posti con l’interpello in oggetto.
Quesito 1 – Può l’Autorità Competente in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) prescrivere le indagini di qualità ambientali di cui al Titolo V della Parte Quarta del D. Lgs. 152/2006 (Piano di Caratterizzazione, Analisi di rischio, Modello Concettuale, etc..), quali misure di prevenzione e finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), nei provvedimenti di AIA in presenza di un superamento di CSC e nelle more della definizione dell’istruttoria volta all’individuazione del responsabile della potenziale contaminazione o in assenza della predetta individuazione al termine dell’istruttoria attivata dalla Provincia?
Le indagini cui si fa riferimento non paiono potersi generalmente connotare come misure di prevenzione specificamente richieste dalla disciplina di cui al Titolo III-bis della Parte Seconda del D. Lgs. 152/2006, o dalle autorizzazioni sostituite dall’AIA. La prescrizione di tali indagini, pertanto, generalmente non può essere proposta dall’autorità competente in materia AIA.
Pare piuttosto opportuno che l’AIA rammenti che in proposito restano fermi gli obblighi recati dalla normativa in materia di bonifiche.
Ciò ferme restando le prerogative proprie della Conferenza di servizi decisoria, nell’ambito della quale non può escludersi che altre amministrazioni partecipanti possano chiedere l’introduzione di simili prescrizioni per motivazioni giudicate pertinenti e ben argomentate, anche se non attinenti all’applicazione del citato Titolo III-bis.
Quesito 2 - Può l’Autorità Competente in materia di Autorizzazione integrata ambientale (AIA) prescrivere le indagini di qualità ambientali di cui cui al Titolo V della Parte Quarta del D. Lgs. 152/2006 (Piano di Caratterizzazione, Analisi di rischio, Modello Concettuale, etc..),nel Provvedimento di AIA, finalizzate alla sola verifica del rispetto delle Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR), ai sensi di quanto disposto dal comma 11 dell’art. 242 del D.Lgs. 152, in presenza di una comunicazione di superamento di CSC definita storica dal soggetto che ha effettuato la medesima comunicazione sulla base della modulistica predisposta?
Anche in questo caso le indagini cui si fa riferimento non paiono potersi generalmente connotare come misure specificamente richieste dalla disciplina di cui al Titolo III-bis della Parte Seconda del D. Lgs. 152/2006, o dalle autorizzazioni sostituite dall’AIA. La prescrizione di tali indagini, pertanto, generalmente non può essere proposta dall’autorità competente in materia AIA.
Pare piuttosto opportuno che l’AIA rammenti che in proposito restano fermi gli obblighi recati dalla normativa in materia di bonifiche.
Ciò ferme restando le prerogative proprie della Conferenza di servizi decisoria, nell’ambito della quale non può escludersi che altre amministrazioni partecipanti possano chiedere l’introduzione di simili prescrizioni per motivazioni giudicate pertinenti e ben argomentate, anche se non attinenti all’applicazione del citato Titolo III-bis.
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