Uno dei difetti congeniti più evidenti del D.Lgs. n. 81/2008 è l’aver favorito la proliferazione degli obblighi a carico delle imprese e dei professionisti; per questa ragione la materia della salute e della sicurezza sul lavoro è finita, ormai da tempo, nel mirino dell’interventismo degli ultimi governi di cui è emblematico il D.L. n. 69/2013 (cosiddetto “decreto del fare”) che ha introdotto una “mini riforma” soprattutto per cercare di semplificare quegli adempimenti di carattere essenzialmente formale.
Tuttavia, fino a oggi i risultati sono stati molto scarsi visto che, a un’annunciata semplificazione quasi sempre, nei fatti, è corrisposta, paradossalmente, una complicazione normativa; a questo destino sembra non sfuggire nemmeno l’art. 104-bis, D.Lgs. n. 81/2008, introdotto proprio dal D.L. n. 69/2013, il quale ha previsto l’emanazione «di modelli semplificati per la redazione del piano operativo di sicurezza di cui all’articolo 89, comma 1, lettera h), del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100, comma 1, e del fascicolo dell’opera di cui all’articolo 91, comma 1, lettera b), fermi restando i relativi obblighi».
Dopo circa un anno questa previsione ha trovato attuazione con il decreto dei Ministeri del Lavoro e delle Politiche sociali, delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Salute 9 settembre 2014[1. La notizia della pubblicazione del D.I. 9 settembre 2014 è stata pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 settembre 2014, n. 212, con un comunicato del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali.] che ha definito, appunto, i modelli “semplificati” di POS, di PSC, di fascicolo dell’opera (FO) nonché del piano di sicurezza sostitutivo (PSS) per gli appalti pubblici; il nuovo provvedimento, in vigore dal 27 settembre 2014 per effetto dell’art. 10, Disp. legge in gen., è composto di soli cinque articoli e quattro allegati e, da una prima lettura, sembrano palesarsi diverse criticità legate essenzialmente al campo di applicazione, a diverse complicazioni in ordine alle informazioni addizionali da fornire, oltre che l’assenza della previsione di un regime transitorio che fanno sorgere spontanea la domanda se, con questo provvedimento, si sia perseguito più un obiettivo di standardizzazione che di effettiva semplificazione degli adempimenti in edilizia.
L’ambito applicativo oggettivo e soggettivo e i casi di esenzione
I nuovi modelli di valutazione dei rischi riguardano specificamente l’appalto (art. 1655, c.c.) avente come oggetto il compimento di un’opera o di un servizio che rientra nella definizione contenuta all’art. 88, D.Lgs. n. 81/2008; si tratta, quindi, di quei lavori in edilizia da svolgere nei cantieri temporanei o mobili come definiti all’art. 89, comma 1, lettera a), a esclusione di quelle attività individuate al comma 2, art. 88, come, per esempio, la realizzazione d’impianti elettrici, di reti informatiche, di gas, di acqua, di condizionamento e di riscaldamento, nonché piccoli lavori la cui durata presunta non è superiore a dieci uomini-giorno, finalizzati alla realizzazione o alla manutenzione delle infrastrutture per servizi, che non espongano i lavoratori ai rischi di cui all’Allegato XI al D.Lgs. n. 81/2008[2. È opportuno evidenziare che l’Allegato XI al D.Lgs. n. 81/2008, ha elencato molteplici attività qualificate a rischio particolare come, per esempio, i lavori che espongono i lavoratori a rischi di seppellimento o di sprofondamento a profondità superiore a m 1,5 o di caduta dall’alto da altezza superiore a m 2, se particolarmente aggravati dalla natura dell’attività o dei procedimenti attuati oppure dalle condizioni ambientali del posto di lavoro o dell’opera, nonché i lavori che espongono i lavoratori a sostanze chimiche o biologiche che presentano rischi particolari per la sicurezza e la salute dei lavoratori oppure comportano un’esigenza legale di sorveglianza sanitaria.].
È necessario precisare preliminarmente che, tuttavia, queste attività sono escluse dal campo applicativo del Capo I, Titolo IV, D.Lgs. n. 81/2008, ma le stesse sono comunque assoggettate al “regime generale” delineato dall’art. 26, D.Lgs. n. 81/2008, con l’obbligo per il committente di redigere il documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) nei casi previsti e per i datori di lavoro delle imprese esecutrici di documentare la valutazione dei rischi riferita agli specifici lavori da eseguire secondo la disciplina degli artt. 17, 28 e 29.
In relazione all’ambito soggettivo, questi modelli consentono al committente delle opere [art. 89, comma 1, lettera b)][3. Per committente è inteso il soggetto per conto del quale l’intera opera è realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Nel caso di appalto di opera pubblica, il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell’appalto.] e i datori di lavoro delle imprese esecutrici [art. 2, comma 1, lettera b)] di adempiere al delicato obbligo di valutazione dei rischi (artt. 17, 28 e 29) con riferimento allo specifico cantiere interessato che, per il settore dell’edilizia, è basato su un “regime speciale” che prevede una bipartizione di compiti tra questi due soggetti.
Sul primo, infatti, occorre ricordare che grava l’onere di designare i coordinatori per la progettazione e l’esecuzione dell’opera in caso di presenza, anche non contemporanea, di due o più imprese esecutrici (art. 90, comma 3); i coordinatori, secondo le rispettive competenze, devono poi provvedere a redigere il PSC e il fascicolo dell’opera in cui sono analizzati i rischi e individuate le necessarie misure di prevenzione (art. 100).
La stessa norma ha definito anche il modello di PSS semplificato che deve essere redatto dell’appaltatore o del concessionario secondo quanto previsto dal comma 2-bis, art. 131, D.Lgs. n. 163/2006, per i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture[4. È opportuno evidenziare che l’art. 131, D.Lgs. n. 163/2006, ha stabilito che entro trenta giorni dall’aggiudicazione e, comunque, prima della consegna dei lavori, l’appaltatore o il concessionario deve redigere e consegnare ai soggetti di cui all’art. 32, il piano di sicurezza sostitutivo (PSS) del piano di sicurezza e di coordinamento (PSC) quando quest’ultimo non sia previsto dal D.Lgs. n. 81/2008.].
La struttura generale dei nuovi modelli
Per quanto riguarda la modulistica, invece, il D.I. 9 settembre 2014 ha proposto alcuni modelli che, riprendendo in effetti qualche cosa di già visto, sono a “contenuto vincolato” e adattabili, per quanto riguarda le dimensioni dei campi, con l’obbligo di specificare anche la data delle revisioni e l’oggetto delle stesse che dovranno essere firmate anche dal revisore che, nel caso del POS, coinciderà con il datore di lavoro mentre, in quello del PSC, con il coordinatore. I modelli, comunque, hanno ripreso sostanzialmente l’Allegato XV al D.Lgs. n. 81/2008, richiamandone i vari punti, ma con l’inserimento di alcune informazioni e documenti supplementari come, per esempio, nel caso del PSC nel quale è richiesto di riportare anche le tavole e i disegni tecnici esplicativi; occorre osservare che al PSC deve essere allegata anche la planimetria/lay out di cantiere in funzione dell’evoluzione dei lavori, le planimetrie di progetto, il profilo altimetrico, la relazione idrogeologica, se presente, o indicazioni in tal senso, il computo metrico analitico dei costi per la sicurezza e la tavola tecnica sugli scavi qualora necessaria.
Il rebus dell’obbligatorietà
Precisato questo, occorre far rilevare che nel D.I. 9 settembre 2014 non è fatto alcun accenno ai casi in cui è consentito il ricorso a questi modelli o, comunque, è obbligatorio, ma questo discende direttamente dall’indeterminatezza dell’104-bis, D.Lgs. n. 81/2008; in effetti, negli articoli da uno a quattro del D.I. 9 settembre 2014 è utilizzato il termine “possono” e non devono redigere il POS (art. 1), il PSC (art. 2), il PSS (art. 3) e il FO (art. 4) in modalità semplificata e questo lascerebbe intendere, quindi, che il ricorso agli stessi non ha carattere obbligatorio.
Si ripropone, sotto questo profilo, pertanto, un classico problema di specificazione del contenuto del precetto vincolante e, quindi, un rebus che dovrà necessariamente essere chiarito al più presto al fine di prevenire possibili contenziosi con gli organi di vigilanza.
Il nuovo POS tra semplificazioni o presunte tali
Tra questi documenti quello che appare certamente più critico è il POS, ossia «il documento che il datore di lavoro dell’impresa esecutrice redige, in riferimento al singolo cantiere interessato, ai sensi dell’articolo 17 comma 1, lettera a), i cui contenuti sono riportati nell’allegato XV» [art. 89, comma 1, lettera h)].
Occorre ricordare che l’obbligo della redazione del POS non grava solo sui datori di lavoro delle imprese esecutrici ma anche dell’impresa affidataria (art. 97) e dell’impresa familiare, anche qualora non siano occupati lavoratori subordinati ed equiparati dall’art. 2, comma 1, lettera a), D.Lgs. n. 81/2008 (art. 96, comma 1). Invece, sono ancora esclusi dall’obbligo i lavoratori autonomi (art. 2222, c.c.), ossia la persona fisica la cui attività professionale contribuisce alla realizzazione dell’opera senza vincolo di subordinazione [art. 89, comma 1, lettera d)].
Secondo la giurisprudenza, inoltre, il PSC e il POS vanno a integrarsi tra loro costituendo un unico documento e, in particolare, il richiamo dell’art. 17, comma 1, Lettera a), D.Lgs. n. 81/2008, contenuto all’art. 96, comma 2, D.Lgs. n. 81/2008, ha lasciato chiaramente intendere che il POS documenta, per il singolo cantiere, la specifica valutazione dei rischi, le conseguenti misure di prevenzione e protezione che il datore di lavoro ha il dovere di attuare in armonia con quanto stabilito nel PSC e le prescrizioni eventualmente disposte dal coordinatore nell’esercizio delle sue delicate funzioni di vigilanza durante l’esecuzione dell’opera.
Sulla base di questi principi, quindi, il legislatore ha “confezionato” uno schema di POS “ordinario” stabilendo, nell’Allegato XV, il suo contenuto minimo che ha previsto, tra l’altro, l’individuazione delle misure preventive e protettive, integrative rispetto a quelle contenute nel PSC quando previsto, adottate in relazione ai rischi connessi alle proprie lavorazioni in cantiere, nonché le procedure complementari e di dettaglio richieste dal PSC.
Il D.I. 9 settembre 2014, quindi, sulla base di questi principi ha proposto nell’Allegato I uno schema di POS che, a dire il vero, ha semplificato poco o niente rispetto a quello ordinario; infatti, nel modello è affermato che la redazione del POS dove essere improntata su «criteri di semplicità, brevità e comprensibilità, in modo da garantire la completezza e l’idoneità quale strumento di pianificazione degli interventi di prevenzione in cantiere, l’indicazione di misure di prevenzione e protezione e dei dpi, le procedure per l’attuazione delle misure da realizzare e i ruoli che vi devono provvedere».
Si tratta, in effetti, di una frase mutuata dall’art. 28, comma 2, D.Lgs. n. 81/2008, ma che, di fatto, ha scarso valore pratico in quanto, a ben vedere, questo nuovo modello è “blindato” e ha un contenuto che sostanzialmente è quello dello schema ordinario che è possibile desumere dall’Allegato XV.
Senza contare, poi, la richiesta d’informazioni aggiuntive come nel caso dei lavoratori dell’impresa e di quelli autonomi; infatti, il punto 3.2.1, n. 7, Allegato XV, ha richiesto solo «il numero e le relative qualifiche dei lavoratori dipendenti dell’impresa esecutrice e dei lavoratori autonomi operanti in cantiere per conto della stessa impresa» mentre, nel nuovo modello, è necessario specificare anche i nominativi e, per i lavoratori autonomi, anche molteplici informazioni aggiuntive (attività svolta, data d’ingresso e data di uscita dal cantiere) e una serie d’informazioni analitiche sulla formazione (base, rischi specifici e di mansione, rischi di cantiere contenuti in PSC e POS, DPI III categoria e addestramento).
Inoltre, non è nemmeno chiaro quali siano le «Mansioni specifiche svolte in cantiere ai fini della sicurezza» svolte dal RSPP, dal medico competente e dal rappresentante dei lavoratori, previste in un apposito campo del modello, atteso che le stesse già sono puntualmente definite dal D.Lgs. n. 81/2008.
Non si comprende, quindi, quale sia la semplificazione ma, al contrario, a ben vedere, il modello di POS semplificato, che almeno 10 giorni prima dell’inizio dei lavori insieme al PSC deve essere messo a disposizione dei rappresentanti per la sicurezza dei lavoratori, rischia di complicare ulteriormente la vita delle imprese e dei professionisti; a tutto questo occorre aggiungere l’assoluta mancanza d’istruzioni operative che, se ben delineate, avrebbero contribuito certamente a rendere più agevole la redazione del POS e degli altri documenti semplificati.
La posizione dei coordinatori
Questi nuovi modelli, quindi, sono destinati a incidere necessariamente anche sull’attività dei coordinatori complicandone, per certi versi, le già delicate funzioni; ancora una volta le criticità più significative sono registrate per il coordinatore in fase di esecuzione.
Infatti, lo stesso ha l’obbligo di verificare l’adeguatezza del POS rispetto al PSC e l’evoluzione dei lavori [art. 92, comma 1, lettera b), D.Lgs. n. 81/2008] e, quindi, se da un lato il nuovo modello semplificato ne agevola il controllo in quanto standardizzato, specie quando si tratta di cantieri con molteplici imprese esecutrici che spesso, attualmente, sottopongono format alcune volte molto diversi tra di loro e anche carenti per effetto anche del software utilizzato, dall’altro, il tempo dedicato alle verifiche rischia di aumentare notevolmente, vista la maggiore mole d’informazioni richieste che implica anche una maggiore esigenza di revisione della documentazione, ovverosia, tradotto in pratica, una crescita dell’onere burocratico in esatta controtendenza con lo spirito del D.Lgs. n. 69/2013 e un ulteriore aggravamento della già pesante responsabilità penale[5. Si veda, ex multis, Cass. Pen, sez. IV, 26 ottobre 2011, n. 38791, in base alla quale risponde penalmente il coordinatore per l’esecuzione per aver omesso di verificare tempestivamente l’idoneità del piano operativo di sicurezza (POS) redatto dal datore di lavoro dell’impresa esecutrice.].
Considerazioni conclusive
I nuovi modelli di POS, PSC, FO e PSS, in definitiva, più che semplificare sembra che vadano, quindi, nella direzione di standardizzare questi documenti il che ha un significato ben diverso; infatti, se da un lato il D.I. 9 ottobre 2014 ha favorito una maggiore uniformità di comportamenti, dall’altro, è cresciuto l’insieme delle informazioni che devono essere fornite ingessando ancora di più il settore dell’edilizia.
Sotto questo profilo, pertanto, poiché l’art. 5, D.I. 9 settembre 2014, ha stabilito che entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della norma i Ministeri competenti dovranno provvedere al monitoraggio dell’applicazione dei modelli rielaborandone eventualmente i contenuti, è auspicabile che fin da subito gli ordini professionali interessati (ingegneri, architetti, geometri) e i comitati paritetici territoriali per l’edilizia (CPT) siano coinvolti intensamente per contribuire alla correzione di queste criticità essendo i più profondi e validi conoscitori del settore.
