End of waste: aggiornate le linee guida Snpa

(End of waste: aggiornate le linee guida Snpa)

I vantaggi ambientali ed economici collegati alla circular economy portano le imprese a valutare con sempre maggior favore la possibilità di recuperare i propri rifiuti, direttamente o tramite impianti terzi. Se la gerarchia vede nella prevenzione della produzione la migliore opzione ambientale, il recupero e il riciclaggio dei rifiuti costituiscono la seconda migliore opzione, permettendo entrambi di risparmiare materie prime vergini e risorse naturali. Il recupero dei rifiuti per produrre end of waste costituisce, peraltro, una prassi gestionale assodata, laddove, invece, concetti più green come quello di sottoprodotto scontano ancora rilevanti incertezze a livello interpretativo. Anche in tema di end of waste non sono però mancate, negli ultimi anni, criticità applicative che hanno fortemente rallentato la realizzazione dell’economia circolare. Da sempre, infatti, il tema centrale è quello legato alla difficoltà di individuare, per specifiche categorie di rifiuti, le condizioni tecniche per il recupero finale e, quindi, i criteri specifici richiesti dalla normativa perché un rifiuto cessi di essere tale. A fronte della possibilità riservata alla Commissione europea e al ministero della Transizione ecologica di definire con regolamenti le predette condizioni, nell’ultimo decennio sono stati molto limitati gli ambiti che hanno trovato una puntuale disciplina. A oggi si contano, infatti, solo tre regolamenti comunitari e, a livello nazionale, cinque decreti ministeriali (vedere il box 1).

Questa limitata produzione regolamentare porta a due rilevanti conseguenze:

• la centralità dei procedimenti istruttori nei quali definire caso per caso i criteri specifici per aversi end of waste;
• la tendenza di molte amministrazioni a fare ancora riferimento a risalenti fonti regolamentari (D.M. 5 febbraio 1998), originariamente previste per differenti finalità.

Per superare le limitazioni tecniche connesse all’applicazione del DM 5 febbraio 1998 si è da tempo in attesa della sua promessa riforma e aggiornamento. Quanto alla definizione caso per caso dei criteri specifici per il recupero dei rifiuti, dal 2019 hanno assunto sempre maggiore rilevanza le linee guida che disciplinano i contributi e le attività del sistema nazionale di protezione dell’ambiente (Snpa) in fase istruttoria e di controllo.

Le linee guida Snpa del 2020

Dal 2019^[1]Comma introdotto dall'art. 14-bis, comma 3, legge n. 128/2019, poi modificato dall'articolo 34, comma 1, lettera b), legge n. 108/2021. il comma 3-ter del nuovo art. 184-ter prevede che per «assicurare l’armonizzazione, l’efficacia e l’omogeneità dei controlli di cui al presente comma sul territorio nazionale», il Snpa possa adottare norme tecniche vincolanti con funzioni di indirizzo e coordinamento tecnico. Questa disposizione è alla base delle linee guida sull’end of waste n. 23/2020 che il consiglio Snpa ha approvato con delibera n. 62/2020 del 6 febbraio 2020.

Fin dalla prima formulazione, gli indirizzi tecnici e procedimentali dell’Snpa, per i quali è stata prevista una revisione annuale^[2]Il punto 2 della delibera n. 67/2020 prevede, infatti, «di dare mandato al SO VV07-01 - Ciclo dei rifiuti nell'ambito del TIC VI "Omogeneizzazione tecnica" - di proporre la revisione della citata Linea guida solo a valle delle risultanze dei controlli, che saranno effettuati nel primo anno di applicazione della norma, e di fornire supporto alle Agenzie per l'applicazione della stessa»., contengono i criteri condivisi per l’attività di supporto tecnico delle agenzie in fase istruttoria nel rilascio dell’autorizzazione, oltre ai criteri condivisi per l’attività di controllo. L’obiettivo è, dunque, quello di uniformare l’apporto del sistema nazionale nell’applicazione della disciplina end of waste su tutto il territorio nazionale.

Rimandando a un precedente contributo^[3]Si veda A. Kiniger, End of Waste: pubblicate le linee guida Snpa per l’analisi di dettaglio delle richiamate linee guida, in questa sede meritano di essere ricordati tre aspetti di potenziale criticità che hanno nel seguito portato a una modifica della disciplina normativa:

1. innanzitutto, la peculiarità insita nel fatto che le linee guida del 2020 riguardano anche il contributo dell’Snpa nell’ambito delle istruttorie procedimentali, laddove il dato normativo di cui all’art. 184-ter comma 3-ter parlava solo di controlli;
2. le critiche di molti operatori del settore rispetto al controllo successivo all’ottenimento dell’autorizzazione, che rischiava di creare per le imprese una situazione di “incertezza autorizzativa” tale da disincentivare investimenti, soprattutto stranieri;
3. infine, il rischio che nell’ambito delle istruttorie autorizzative le autorità competenti adottassero la prassi di richiedere al gestore il rispetto tout court di quanto previsto nelle linee guida Snpa senza effettuare una valutazione sul caso specifico.

Le novità del D.L. 77/2021

Anche sulla scorta degli aspetti di potenziale criticità evidenziati nel commento alle linee guida del 2020, il legislatore è intervenuto sulla disciplina dell’end of waste con il D.L. n. 77/2021, il cosiddetto decreto semplificazioni-bis, convertito con modificazioni nella legge n. 108/2021. Il decreto è dedicato alla governance del Pnrr, ambito nel quale, come noto, l’economia circolare costituisce uno tra gli obiettivi prioritari per realizzare la missione n. 2 dedicata alla “Rivoluzione verde e alla transizione ecologica”^[4]Si veda Luciano Butti, Federico Peres, Alessandro Kiniger e Attilio Balestreri, Il semplificazioni-bis è legge: cosa cambia per il D.Lgs. n. 152/2006.

L’art. 34 del “Semplificazioni-bis” è intervenuto sulla cessazione della qualifica di rifiuto nell’obiettivo per razionalizzarne e semplificarne l’iter procedurale. Due le modifiche alla disciplina:

• la previsione di un parere obbligatorio e vincolante di Ispra o Arpa, in precedenza non previsto, da rendersi nell’ambito delle procedure autorizzative ordinarie, integrate o sperimentali per definire i criteri specifici di end of waste;
• una semplificazione del procedimento di controllo successivo delle autorizzazioni (vedere la figura 1) realizzato a campione da Ispra o dall’Arpa da questa delegata e che si conclude con una relazione tecnica, senza però prevedere, rispetto a prima, il coinvolgimento dell’autorità competente e del Mite e senza portare, sulla base del tenore letterale, alla possibile revoca dell’autorizzazione.

Figura 1

Le procedure di controllo della conformità

La lettura coordinata delle due modifiche permette di comprendere come si sia voluto anticipare alla fase autorizzativa la verifica di conformità dell’Snpa sui criteri specifici di end of waste, conseguentemente depotenziando il controllo successivo all’ottenimento dell’autorizzazione per garantire ai gestori maggiore certezza rispetto alla legittimità del titolo autorizzativo, una volta ottenuto. Resta il tema, potenzialmente critico, legato alle tempistiche procedimentali, considerato che il nuovo art. 184-ter, comma 3 non prevede alcun termine per la resa del parere e ciò potrebbe dare adito a dilatazioni indefinite.

In considerazione del mutato coinvolgimento del sistema agenziale nell’ambito delle istruttorie autorizzative (oggi formalizzato con la previsione del parere obbligatorio e vincolante) e delle modifiche apportate al controllo successivo all’autorizzazione, il Snpa ha ritenuto necessario aggiornare le linee guida del 2020 con le linea guida Snpa n. 41/2022, approvate dal Consiglio nella seduta del 23 febbraio 2022 con la delibera n. 156/2022.

Obiettivi e ruoli

L’obiettivo principale dell’aggiornamento operato nella linea guida Snpa n. 41/2022 è l’allineamento alla rinnovata disciplina sopra illustrata e, in particolar modo, la definizione dei criteri per dare attuazione alla previsione del parere obbligatorio e vincolante di Ispra o dell’Arpa territorialmente competente per il rilascio di autorizzazioni che contemplino – caso per caso – l’end of waste. Si precisa, nel documento, che semilavorati e sottoprodotti e rifiuti non sono aspetti che debbono essere affrontati, in quanto non riguardanti attività di recupero bensì discipline di circolazione di beni e residui.

Quanto ai ruoli delle diverse agenzie ed enti, viene precisato che

• Arpa/Appa esprimono i citati pareri vincolanti su richiesta dell’autorità competente, oltre ai (diversi) pareri già ordinariamente resi ad esempio in ambito Aia circa i piani di monitoraggio e controllo;
• Ispra, oltre a fornire il parere obbligatorio e vincolante nei procedimenti soggetti ad Aia statale, interviene a supporto delle agenzie territoriale previa formale richiesta di queste ultime;
• il parere obbligatorio e vincolante disciplinato dall’art. 184-ter deve limitarsi ai contenuti contemplati dalla norma, non riguardando – ad esempio – profili sanitari del prodotto o standard di utilizzo di quest’ultimo, aspetti non di competenza del Snpa.

Indicazioni per il parere obbligatorio e vincolante

I principali aggiornamenti contenuti nella linea guida n. 41/2022 riguardano le indicazioni per la predisposizione del citato parere obbligatorio e vincolante.

Primo elemento attenzionato è il tempo, aspetto che la disciplina di riferimento non contempla. Una sintesi grafica delle tempistiche suggerite nella linea guida è riportata nella figura 2. E’ ovviamente fondamentale che l’istruttoria, per gli aspetti non direttamente pertinenti il parere, prosegua parallelamente e che la tempistica per elaborare il parere sia commisurata all’effettiva complessità di quest’ultimo; ciò per evitare che il termine di 90 giorni contemplato per l’elaborazione del parere possa essere fonte di ritardi nel rilascio di provvedimenti autorizzativi strategici per l’economia circolare.

Figura 2

Tempistiche per il parere di Arpa/Ispra

Altro aspetto di particolare rilievo approfondito nella linea guida attiene alla standardizzazione del procedimento istruttorio per il rilascio del parere, funzionale – come si legge nel documento – a «garantire l’omogeneità sul territorio e migliorare anche l’efficacia del successivo controllo di conformità della gestione e della produzione di EoW rispetto agli atti autorizzatori rilasciati, nonché alle condizioni di cui al comma 1 dell’art. 184-ter». La tabella di analisi degli elementi principali analizzati in fase istruttoria (e che devono essere contenuti nell’istanza del proponente), già presente nella versione della linea guida risalente al 2020, è stata, dunque, integrata e dettagliata con riferimento ad aspetti centrali per l’elaborazione del parere. Al netto di numerosi aggiornamenti di natura formale, vanno segnalati, in particolare:

• la richiesta di specificazione circa gli utilizzi dell’end of waste e la materia prima che andrà a generare/sostituire;
• la valutazione circa il mercato di commercializzazione, anche - e in particolare - con riferimento ad «end of waste nuovi che necessitano di sbocchi commerciali in via di affermazione»;
• la necessità di dettagliare gli standard tecnico/prestazionali del materiale che cessa la qualifica di rifiuto, anche cogliendo a riferimento a utilizzi di paesi esteri;
• la necessità di dettagliare, per i rifiuti in ingresso al trattamento:
• le caratteristiche chimiche/merceologiche;
• la codifica specifica dell’attività di recupero ( R ) effettuata, analizzandone le condizioni;
• laddove identificati da un codice EER XX.XX.99, le relative caratteristiche ed il ciclo di produzione,
• la specificazione circa la necessità che venga analizzato il sistema di gestione operativa (con maggiore dettaglio laddove non certificato) e che, con riferimento ai profili di produzione e gestione dell’end of waste, siano dettagliatamente delineati:
  • modalità, frequenze e tipologie di controllo, a partire dal rifiuto in ingresso sino all’end of waste prodotto;
  • parametri sensibili e limiti di conformità;
  • lotti di prodotto. Si tratta di insiemi omogenei per caratteristiche e produzione che nella linea guida vengono di distinti tra lotti “temporali” (per processi omogenei) e lotti “quantitativi” (per processi discontinui);
• l’enfasi al ruolo della dichiarazione di conformità, valevole come autocertificazione (al punto tale da definirla “dichiarazione di veridicità”) che deve essere contemplata come condizione per il rilascio del titolo autorizzativo e che, pertanto, deve già essere contemplata nell’istanza del proponente. Sul punto viene anche precisato che la stessa deve contenere indicazioni sugli utilizzi specifici dell’end of waste e sui relativi requisiti di marchiatura, ove pertinenti.

Quanto all’istruttoria funzionale all’elaborazione del parere obbligatorio e vincolante, la linea guida aggiornata non contempla sostanziali novità rispetto alla versione del 2020 (salvo, ovviamente, il fatto che tutte le valutazioni vanno ora introdotte nel parere previsto per legge). Meritano menzione soltanto:

• la previsione per cui i decreti puntualmente richiamati dall’art. 184-ter (D.M. 5 febbraio 2008; D.M. n. 161/2002; D.M. n. 269/2005 e gli altri decreti e regolamenti attuativi della disciplina end of waste) possono essere assunti come riferimento tecnico anche per valutare istanze non pienamente rientranti entro i relativi margini di applicabilità;
• il reiterato richiamo alla necessità di attenzionare i requisiti tecnici per l’utilizzo del materiale derivante dalla cessazione della qualifica di rifiuto, anche con riferimento alla disciplina relativa alla produzione e circolazione di sostanze chimiche e prodotti.

Ulteriori novità

Ulteriori novità contenute nella revisione della linea guida riguardano aspetti relativi allo svolgimento delle attività di controllo da parte delle autorità.

Un primo elemento dettagliato nel rinnovato documento è quello del registro nazionale per la raccolta delle autorizzazioni (Recer), operativo dall’ottobre 2021 ed attraverso il quale il Mite dovrà monitorare le autorizzazioni rilasciate. Questo strumento diverrà anche utile per lo svolgimento delle attività di controllo; si prevede, infatti, che vengano sottoposte a controllo almeno il 5% delle autorizzazioni rilasciate nel semestre di riferimento, con sistema di verifica a campione mitigato da cadenze specifiche e meccanismi di distribuzione territoriale (un particolare sistema sarà poi previsto per le autorizzazioni rilasciate ai sensi dell’art. 208, comma 15, D.Lgs. 152/2006, in quanto svolte “a campagna”).

Aggiornate sono poi tutte le indicazioni per le attività di controllo impattate dalle modifiche agli accertamenti istruttori dettagliate nel paragrafo che precede, onde allineare i criteri di valutazione (in sede istruttoria) e verifica (in sede di controllo). Particolare attenzione è posta anche al tema della classificazione dei rifiuti in ingresso, senza dubbio impattata dal recepimento delle recenti linee guida sulla tematica, avvenuta con D.M. Mite 9 agosto 2021, n. 47^[5]Per un approfondimento sul tema si veda Attilio Balestreri e Francesca Rigo La classificazione dei rifiuti tra stato dell’arte e novità.

Quanto alle attività dei laboratori, fondamentali per le valutazioni di conformità dei rifiuti in ingresso e dell’end of waste in uscita, così come dell’efficacia del processo, è previsto che le verifiche riguardino anche l’esecuzione delle analisi «da un laboratorio che applichi metodi di prova ufficiali adeguati ai parametri ed ai limiti previsti, accreditato se del caso per le prove di interesse, secondo quanto disposto nell’atto autorizzativo». Fondamentale, dunque, che anche gli aspetti analitici vengano affrontati dapprima in sede di istruttoria per il rilascio dell’autorizzazione e poi nell’operatività dell’attività.

Ultimo aspetto di rilievo attiene all’output dei controlli, parzialmente aggiornato rispetto alla previgente versione. È, infatti, previsto che, all’esito del controllo (eseguito da Arpa/Appa/Ispra secondo i campioni estratti dal Recer), sia redatta una scheda di sintesi – dai contenuti disciplinati nella linea guida – che relazioni eventuali non conformità. Gli esiti della verifica, comunicati all’autorità competente e a Ispra (in caso di controlli Arpa), andranno resi entro 60 giorni dal completamento della visita ispettiva e comunque in tempo utile per il completamento della relazione annuale di Ispra al Mite sui controlli svolti (31 dicembre dell’anno di riferimento). Restano, comunque, fatti salvi i provvedimenti amministrativi dell’autorità competente – oppure, ove di rilievo, i provvedimenti dell’autorità giudiziaria – in relazione alle non conformità eventualmente rilevate.