Miscelazione di rifiuti in deroga: quali sono le condizioni?

Oggetto: Interpello in materia ambientale ai sensi dell'art. 3 septies D.Lgs. n. 152/2006

La scrivente Confindustria, principale associazione di categoria delle imprese manifatturiere e dei servizi italiane, rappresentata al CNEL, sottopone il presente interpello in materia ambientale, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3-septies del D.Igs. 152/2006 sulle operazioni di miscelazione dei rifiuti.

 1. Premessa

Come noto, il sistema di gestione dei rifiuti speciali (ossia di derivazione produttiva) nel territorio è caratterizzato, da un lato, da una presenza capillare di piccole e medie imprese, e dall'altro lato, da una carenza strutturale di impianti finali (in particolare di termovalorizzazione con recupero di energia, ma non solo).Tale carenza ha determinato un progressivo aumento del costo della gestione del rifiuto industriale e per di più una strutturale dipendenza dagli impianti esteri; con l'aggravante che le piccole/medie imprese non riescono - sia per quantità insufficiente di rifiuti prodotti sia per l'obbiettiva complessità della gestione delle pratiche di esportazioni di rifiuti - a concludere rapporti diretti con gli impianti esteri. In questo contesto di sistema, acquisiscono un ruolo ancor più determinante le cd. piattaforme intermedie, le quali, raccogliendo rifiuti speciali dalle aziende del territorio, riescono a concludere contratti con impianti finali esteri (per lo più termovalorizzatori con produzione di energia) prenotando conferimenti per significative quantità, ma sul presupposto di poter conferire agli stessi, delle miscele di rifiuti pronte  (seppur composte da tutti rifiuti singolarmente conferibili), con requisiti ottimali per la  termovalorizzazione, in modo da efficientare il lavoro dell'impianto finale. Si sottolinea che l'impianto finale può sempre ricevere (secondo la propria autorizzazione) anche i rifiuti singoli che compongono la miscela (a garanzia del fatto che [a miscelazione non ha quale finalità quella di conferire all'impianto finale rifiuti che non siano singolarmente conferibili), ma in tal caso l'impianto finale dovrebbe stoccare le singole partite, attendere di poter riceverne di compatibili e creare internamente la miscela ottimale, con un radicale aggravamento del lavoro "in impianto" (rispetto al ricevimento di camion con miscele di rifiuti pronte ad essere "termovalorizzate"), che farebbe venire meno l'interesse del medesimo impianto finale ad instaurare con la piattaforma intermedia italiana un rapporto continuativo e per quantità significative. Ben si comprende che il corretto ed efficace funzionamento del processo di (raccolta e) miscelazione dei rifiuti da parte delle cd. piattaforme intermedie, consentendo di avere accesso diretto e continuativo e vantaggioso agli impianti finali esteri (collocati in altri paesi dell'UE come Germania, Danimarca, Francia etc), costituisce un profilo che — oltre a condizionare sostanzialmente l'attività delle stesse piattaforme — costituisce un presupposto essenziale di competitività del sistema generale di gestione dei rifiuti industriali e in ultima analisi di funzionamento del servizio (e di costo del servizio) alle imprese.

La miscelazione compiuta al fine sopra descritto dalle piattaforme intermedie rientra nel concetto — così definito nel contesto dell'art. 187 D.Lgs 152/2006 (d'ora in avanti T.U.A.) - di "miscelazione in deroga", ossia tra rifiuti non pericolosi e rifiuti pericolosi oppure tra rifiuti pericolosi recanti differenti classi di pericolo; tale operazione è obbligatoriamente autorizzata dall'ente competente (Regione) nell'ambito delle Autorizzazioni Integrate Ambientali rilasciate ai singoli impianti (i.e. piattaforme intermedie).

Dal punto di vista tecnico si segnala che proprio questa fase preparatoria è prevista dalle linee guida comunitarie per le operazioni di gestione dei rifiuti (tra le quali anche quelle di miscelazione), ossia dal "Best Available Techniques (BAT) Reference Document for Waste Treatment" — BREF del 2018, ove, al capitolo 2.1.4 intitolato "Blending and mixing", si legge che:

- "Due to the heterogeneous nature of waste, blending and mixing are required in most waste treatment operations in order to guarantee a homogeneous and stable feedstock of the wastes that will be finally processed", e che - "Certain types of wastes will require prior mixinq or blendinq before treatment. For exarn le the concentration of waste constituents can var considerabl because of differences in incominq waste. This is particularly true at most commercia) treatment facilities. Mixinq can control such variations to a rango that will not reduce the performance of the subsequent treatment processes. However, this issue should not be confused with dilution, i.e. blending and mixing are processes carried out because it is a technical requirement from the WT facility to guarantee a homogeneous and stable feedstock and not techniques to facilitate acceptance of waste" (pag. 37 BREF 2018 cit.).

È dunque pacifico che le operazioni di miscelazione dei rifiuti funzionali ad ottimizzare il successivo trattamento di termovalorizzazione non solo sono previste ma addirittura incoraggiate dalla normativa tecnica euro-unitaria.

2. Le diverse prassi regionali sulle operazioni di miscelazione di rifiuti speciali e conseguenze sulla classificazione della miscela

Accade che sul territorio nazionale si assista a prassi del tutto eterogenee (da Regione a Regione) sulle regole che le piattaforme intermedie debbono seguire nell'applicazione delle operazioni di miscelazione di rifiuti speciali contemplate dalle BAT; talvolta non vi sono criteri generali regionali (questo accade per la quasi totalità delle Regioni) e l'autorizzazione viene concessa seguendo indirizzi operativi consolidati nella "prassi"; talaltra vengono invece emesse dalla Giunta regionale linee guida generali che vengono trasfuse obbligatoriamente nelle AIA dei singoli impianti rilasciate dalla PA ai sensi dell'art. 187 TUA.

Nello specifico si distinguono, laddove sono presenti dei criteri tecnici generali per la miscelazione in deroga ex art. 187 cit., due posizioni principali alternative:

(i) in alcuni casi si applicano i seguenti principi operativi generali:

1. 1. i rifiuti oggetto di miscelazione devono essere conferibili singolarmente all'impianto finale;
   2. la miscela che contiene almeno un rifiuto pericoloso à anch'essa classificata come rifiuto pericoloso, indipendentemente dal fatto che gli inquinanti, per effetto della diluizione, siano o meno scesi sotto le soglie di pericolo (i.e. come un rifiuto pericoloso assoluto);
   3. alla miscela che contiene rifiuti singolarmente pericolosi vengono attribuite le classi di pericolo proprie dei rifiuti pericolosi che la compongono (cd. "HP" tecniche oHP" amministrative);^[1]Tale regola è stata codificata anche in DGR della Regione Lombardia: nello specifico, originariamente la Regione Lombardia aveva adottato proprie disposizioni regionali in materia di miscelazione, con DGR 6.6.2012 n. IX/3596 e con D.D.S. 4.3.2014 n. 1795, delibere che sono state tuttavia successivamente annullate dal TAR Lombardia con sentenza n. 1569/2018 per profili riguardanti la (in)competenza della Regione ad emanare atti tecnici generali, ritenendo sussistente la riserva statale nella emissione di criteri tecnici generali attuativi del D.Lgs 152/06.

(ii) in altri casi vengono invece applicati i seguenti principi operativi generali:

1. 1. i rifiuti oggetto di miscelazione devono essere conferibili singolarmente all'impianto finale;
   2. è sempre vietato, anche nella miscelazione in deroga, effettuare la miscelazione se questa comporta la diluizione degli inquinanti contenuti nei singoli rifiuti pericolosi che la compongono al di sotto delle soglie di pericolosità (HP), anche se la miscelazione è funzionale all'invio della miscela ad impianti finali (tipicamente, termovalorizzatori)^[2]In particolare il punto 6 della DGRV n. 119/2018 prevede che "... non è ammissibile la diluizione degli inquinanti, attraverso la miscelazione o l'accorpamento tra rifiuti o la miscelazione con altri materiali, al fine di ridurre la concentrazione di inquinanti al di sotto delle soglie che ne stabiliscono la pericolosità; pertanto, la miscela in uscita deve mantenere le HP possedute da rifiuti in ingresso; per contro, alla luce dei punti 1 e 2, la miscela non può possedere HP nuove rispetto a quelle originariamente possedute dai rifiuti miscelati...". Si segnala, per completezza, che i succitati criteri operativi indicati dalla DGR n. 119/2018 sono stati ritenuti legittimi dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6513/2022..

È opportuno sottolineare che gli indirizzi operativi suindicati sono indirizzi che prescindono dalla valutazione cd. caso per caso, essendo connessi a ciò che i singoli enti ritengono doveroso ai sensi di legge, in mancanza di criteri tecnici generali emessi in sede nazionale. Si tratta dunque di posizioni interpretative generali su ciò che può essere o non essere consentito.

Orbene, appare immediatamente evidente che l'indirizzo operativo sub (i) valorizza l'operato della piattaforma intermedia, alla quale è consentito effettuare per l'impianto finale l'operazione preparatoria della miscelazione come se fosse effettuata dallo stesso impianto finale dopo la ricezione dei rifiuti singoli (tutti, come detto, obbligatoriamente singolarmente conferibili)^[3]In questo caso si raggiunge anche l'obiettivo di maggior sicurezza nello stoccaggio e nel trasporto poiché trattasi di una miscela di rifiuti che ha comunque ridotto la pericolosità intrinseca di quelli singolarmente pericolosi, ferma la circostanza che trattasi di rifiuti tutti singolarmente conferibili all'impianto finale.. 

Per contro l'indirizzo operativo sub (ii), vietando la miscelazione di rifiuti singolarmente conferibili all'impianto finale qualora l'effetto "diluitorio" comporti una riduzione delle concentrazioni degli inquinanti al di sotto delle soglie di pericolosità, introduce una radicale differenziazione nella disciplina della medesima tipologia di miscelazione a seconda che avvenga nella piattaforma intermedia italiana o nell'impianto finale (estero o italiano che sia); ma soprattutto limita fortemente la miscelazione in deroga ex ari. 187 cit. nelle piattaforme intermedie poiché, nel miscelare rifiuti pericolosi con non pericolosi oppure rifiuti pericolosi tra loro ma con diverse classi di pericolo (i soli due casi che  ricadono nella miscelazione in deroga), la "diluizione" degli inquinanti inizialmente presenti nei singoli rifiuti (anche al di sotto delle soglie di pericolo) è certa ed è proporzionale all'aumento della massa.

Dinanzi ad una prassi così eterogenea (arricchita da casi "intermedi" a quelli principali sopra indicati), accade dunque sovente che lo stesso tipo di miscela di rifiuti ammessa in una regione non possa invece essere realizzata in un'altra regione a causa dei limiti imposti dai criteri operativi generali adottati o seguiti in quella regione. Ciò introduce, a livello nazionale, una grave inefficienza e disomogeneità nel sistema della gestione dei rifiuti speciali (ossia provenienti dal settore produttivo) ed anche una irrazionale disparità di trattamento tra gli operatori del settore e quindi tra le imprese che si rivolgono a questi operatori per il servizio di gestione del rifiuto.

Si ritiene dunque essenziale una lettura della normativa che possa fornire un'indicazione omogenea alle attività di miscelazione, che hanno senso in quanto tali solo se garantiscono:

- ricevibilità presso l'impianto di destinazione, fermo restando il principio della ricevibilità da parte di tale impianto dei singoli rifiuti contenuti nella miscela; maggiore sicurezza nella gestione degli stoccaggi e dei trasporti, pur mantenendo traccia di tutte le caratteristiche di pericolo (HP) dei singoli rifiuti contenuti nella miscela;

- certezza della destinazione all'impianto di trattamento finale da parte della piattaforma autorizzata alla miscelazione.

Ciò al fine di orientare le Regioni ad assumere (in via di principio) una linea tecnica generale comune ed omogenea nel territorio nazionale in materia di miscelazioni in deroga, stante la fondamentale importanza che tale operazione riveste nel funzionamento delle cd. piattaforme intermedie che raccolgono i rifiuti speciali dalle aziende e li preparano per gli impianti finali esteri (principalmente termovalorizzatori) con i correlati riflessi sostanziali sulla competitività del tessuto economico nazionale.

3. Il quesito

In ragione di quanto sopra esposto, al fine di garantire la necessaria chiarezza agli operatori del settore, si chiede cortesemente a Codesto Ministero di chiarire se, in relazione alle operazioni di miscelazione di rifiuti in deroga autorizzabili ai sensi dell'art. 187 c. 2 TUA, sia compatibile con la succitata disposizione di legge una prassi operativa generale che preveda quanto segue:

a) i rifiuti oggetto di miscelazione devono essere conferibilisingolarmente all'impianto finale;

b) la miscela che contiene almeno un rifiuto pericoloso è anch'essa classificata come rifiuto pericoloso, indipendente dal fatto che gli inquinanti, per effetto della diluizione, siano o meno scesi sotto le soglie di pericolo (i.e. come un rifiuto pericoloso assoluto);

c) alla miscela che contiene rifiuti pericolosi vengono attribuite le classi di pericolo proprie dei rifiuti pericolosi che la compongono (cd. "HP" tecniche o "HP" amministrative);

d) la miscela cosi composta può essere conferita solo all'impianto di trattamento finale e non può quindi subire ulteriori passaggi per altri impianti di stoccaggio o autorizzati a loro volta alla miscelazione.

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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 1° agosto 2024, n. 143188