Sfalci e potature: rifiuti o sottoprodotti?

31 Agosto 2023

Sul tema la Regione Veneto ha posto quattro richieste di chiarimento, sotto forma di interpello ambientale, al Mase

Sfalci e potature del verde urbano: rifiuti o sottoprodotti? Questa, in estrema sintesi, la domanda posta dalla Regione Veneto sotto forma di interpello ambientale, al Mase.

Quattro le questioni poste al dicastero:

se sia possibile applicare l’esclusione di cui all’articolo 185, D.Lgs. n.152/2006;
se siano applicabili le disposizioni in materia di sottoprodotti di cui all’articolo 184-bis, D.Lgs. n. 152/2006;
se sia possibile classificare i residui della manutenzione del verde utilizzati in impianti per la produzione di biogas come sottoprodotti esonerando il produttore dall’onere della prova di attestare in ogni fase della gestione il rispetto delle condizioni previste dall’articolo 184-bis, D.Lgs. n. 152/2006;
se l’utilizzo di questi residui ai fini del compostaggio all’interno dei terreni di proprietà della ditta appaltatrice, possano configurare una esclusione dalla disciplina rifiuti e/o una gestione come sottoprodotto.

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Di seguito i testi dell'interpello della Regione Veneto e del successivo parere del Mase.

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Interpello ambientale della Regione Veneto 22 novembre 2022, n. 146294

Oggetto: Interpello ex art. 3-septies del D.lgs. 152/2006 - Gestione dei residui della manutenzione del verde urbano.

Esclusione dalla disciplina rifiuti

Come noto, il d.lgs. n. 116/2020 ha selettivamente eliminato i residui della manutenzione del verde pubblico dei Comuni dai materiali esclusi dalla disciplina rifiuti, modificando la lettera f) dell'art. 185 del d.lgs. n. 152/2006, al fine di chiudere le contestazioni sorte nel merito in sede comunitaria (EU Pilot 9180/17/ENVI). In parallelo ha incluso i rifiuti della manutenzione del verde pubblico tra i rifiuti urbani (d.lgs. n. 152/2006, art. 183, lettera b-ter, punto 5).
Stante la mirata modifica normativa all'art. 185 del d.lgs. n. 152/2006, è parere della scrivente, salvo diversa indicazione d icodesto Spettabile Ministero, che i residui della manutenzione del verde pubblico dei Comuni non possano in alcun caso essere ricondotti all'esclusione di cui all'art. 185 del d.lgs. n. 152/2006.
Infatti, se, da un lato, alla lettera f) dell'art. 185 del d.lgs. n. 152/2006 sono elencati a titolo esemplificativo e non esaustivo alcuni materiali cui si applica l'esclusione, dall'altro resta pur sempre condizione necessaria all'esclusione li fatto che i materiali siano costituiti da "paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso". Nel merito si ritiene che i residui della manutenzione del verde pubblico non possano in ogni caso definirsi "materiale agricolo o forestale naturale", non essendo riferibili ad attività di coltivazione o di gestione delle foreste.

Gestione come sottoprodotti

Nel merito di una gestione di tali residui come sottoprodotto ai sensi dell'art. 184-bis del d.lgs. n. 152/2006, pur richiamata dalla circolare ministeriale 51657 del 14/05/2021, si rileva la difficoltà di dimostrare la sussistenza della condizione stabilita dall'art. 184-bis, comma 1, lettera a): "la sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto".
L'attività di manutenzione del verde pubblico, infatti, non presuppone un processo di produzione, ma si
configura come un servizio al territorio, di competenza del Comune e affidabile a ditte terze mediante appositi contratti.
Ciò premesso, non si può ignorare che il DM 23/06/2016 Incentivazione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico include nell'elenco dei sottoprodotti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas i "residui dalla manutenzione del verde pubblico e privato". In merito, va evidenziato che il DM 23/06/2016 è antecedente alle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 116/2020.
Il recente DL 17/2022, all'art. 12-bis, pur confermando l'ammissibilità dei sottoprodotti di cui al DM 23/06/2016 in ingresso agli impianti per la produzione di biogas, nonché l'idoneità a produrre un digestato gestibile ai sensi della normativa sugli spandimenti agronomici, pone come requisito necessario li rispetto delle condizioni previste dall'articolo 184-bis del decreto legislativo 3aprile2006,n .152.
Si chiede pertanto a codesto Spettabile Ministero, se la previsione del DM 23/06/2016 debba considerarsi come norma speciale che qualifica in ogni caso come sottoprodotti i residui della manutenzione del verde pubblico utilizzati in impianti a biomasse e biogas, esonerando li produttore e l'utilizzatore dall'onere di attestare, in ogni fase della gestione del residuo, il rispetto delle condizioni di cui all'art. 184-bis del d.lgs. n. 152/2006.
In caso invece permanga in capo al produttore e all'utilizzatore l'onere di attestare, in ogni fase della gestione del residuo, il rispetto delle condizioni di cui all'art. 184-bis del d.lgs. n. 152/2006, si chiede come si possa conciliare la gestione come sottoprodotto negli impianti a biomasse e biogas di cui al DM 23/06/2016, con la verifica della condizione di cui all'art. 184-bis, comma 1, lettera a) del d.lgs. n. 152/2006, stante la considerazione che l'attività di manutenzione del verde pubblico si configura come un servizio al territorio di
competenza del Comune e non come processo di produzione.
Infine, si fa riferimento al decreto D.M. 10 marzo 2020 "Criteri ambientali minimi per li servizio di gestione del verde pubblico ela fornitura di prodotti per la cura del verde", ilquale prevede che le eccedenze dei residui
di manutenzione del verde pubblico "devono essere compostate all'interno dei terreni di proprietà della ditta appaltatrice, se disponibili, o in impianti autorizzati, oppure, ove abbiano le caratteristiche fisiche adeguate, devono essere recuperate in microfiliere per la realizzazione di arredi". Nel merito, si chiede se le casistiche richiamate dal D.M. 10 marzo 2020 e, in particolare, il compostaggio all'interno dei terreni di proprietà della ditta appaltatrice, possano configurare una esclusione dalla disciplina rifiuti e/o una gestione come sottoprodotto, nonostante, rispettivamente, el modifiche all'art. 185 del d.lgs. .n 152/2006 apportate dal d.lgs. n. 116 del 3settembre 2020 (successivo quindi al DM 10 marzo 2020) e la richiamata difficoltà di attestare che la manutenzione del verde pubblico si configuri come processo produttivo ai sensi dell'art. 184-bis del d.lgs. n. 152/2006.

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Parere del ministero dell'Ambiente 8 agosto 2023, n. 128413

Oggetto: Interpello ex art. 3-septies del D.lgs. 152/2006 - Gestione dei residui della manutenzione del verde urbano.

QUESITI

Con istanza di interpello ex art. 3-septies del D.lgs. 152/06, relativa ai residui della manutenzione del verde pubblico dei Comuni, la Regione Veneto ha richiesto i seguenti chiarimenti:
1. se sia applicabile l’esclusione di cui all’articolo 185 del D. Lgs. n.152 del 2006;

se siano applicabili le disposizioni in materia di sottoprodotti di cui all’articolo 184-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006;
se le disposizioni previste dal dm 23/06/2016 permettano ex-lege di classificare i residui della manutenzione del verde utilizzati in impianti per la produzione di biogas come sottoprodotti esonerando il produttore dall’onere della prova di attestare in ogni fase della gestione il rispetto delle condizioni previste dall’articolo 184-bis del d.lgs. 152/06
se le casistiche richiamate dal dm 10 marzo 2020 e, in particolare, l’utilizzo di tali residui ai fini del compostaggio all’interno dei terreni di proprietà della ditta appaltatrice, possano configurare una esclusione dalla disciplina rifiuti e/o una gestione come sottoprodotto.

RIFERIMENTI NORMATIVI

Con riferimento ai quesiti proposti, si riporta il quadro normativo che segue.

Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, “Norme in materia ambientale” e, in particolare:

- l’art. 184-bis del d.lgs. 152/2006 che stabilisce le condizioni da dimostrare per classificare un residuo di produzione come sottoprodotto e nello specifico:
“1. È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana”.

l’art. 185 del d.lgs. 152/2006 che definisce le esclusioni dall’ambito di applicazione della disciplina dei rifiuti e nello specifico:

- “1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto:
- .....f) le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), del presente articolo, la paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati nell'ambito delle buone pratiche colturali, utilizzati in agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente né mettono in pericolo la salute umana, nonché la posidonia spiaggiata, laddove reimmessa nel medesimo ambiente marino o riutilizzata a fini agronomici o in sostituzione di materie prime all'interno di cicli produttivi, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente né mettono in pericolo la salute umana”.

dm 23 giugno 2016 recante disposizioni relative a “Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse da fotovoltaico”
dm 13 ottobre 2016, n. 264 recante “Regolamento recante criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti.”
dm 10 marzo 2020 recante “Criteri ambientali minimi per il servizio di gestione del verde pubblico e la fornitura di prodotti per la cura del verde” e, nello specifico l’Allegato 1, lettera E (Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di gestione e manutenzione del verde pubblico) - lettera c) (Clausole contrattuali), punto 8 (Reimpiego di materiali organici residuali).

CONSIDERAZIONI DEL MINISTERO DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA

Con riferimento ai quesiti di cui ai punti 1 e 2, si rappresenta che gli stessi sono stati già oggetto di chiarimento da parte di questo Ministero con la circolare n. 51657 del 14 maggio 2021, reperibile al seguente link: https://www.mase.gov.it/sites/default/files/archivio/allegati/rifiuti/2021_14mag_nota_chiarimenti.pdf

Nella citata circolare viene chiarito che i residui derivanti dalla manutenzione del verde pubblico sono esclusi dal regime di deroga previsto all’art. 185 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e che gli stessi sono qualificabili come rifiuti, stante la loro inclusione all’interno della definizione di rifiuto urbano di cui all’articolo 183, comma 1, lettera b-ter), del citato decreto legislativo, in linea con quanto previsto all’articolo 3, paragrafo 4, della direttiva 2008/98/CE, con la consequenziale applicazione della disciplina e delle tutele previste dalla parte quarta del d.lgs. 152/06.

Per quanto riguarda invece le disposizioni inerenti la qualifica di un residuo di produzione come sottoprodotto e non come rifiuto, la disciplina comunitaria, come recepita nell’ordinamento nazionale dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, consente tale possibilità, ponendo in carico al produttore, mediante l’onere di dimostrare la sussistenza ed il rispetto contemporaneo di tutte le condizioni previste dall’articolo 184-bis del decreto legislativo n.152/2006.

Ebbene nell’ambito di tale dimostrazione, per il caso di specie, va osservata, la necessaria derivazione del residuo ottenuto da un’attività non direttamente collegata alla sua produzione, condizione contenuta alla lettera a), del comma 1, del citato articolo 184-bis. A tale fine pare opportuno chiarire il significato del concetto di produzione e valutare se tale concetto può essere ricondotto anche alla attività manutentiva delle aree verdi pubbliche o private.

In proposito si possono richiamare i contenuti della circolare esplicativa di questo Ministero n. 7619 del 30 maggio 2017, per l’applicazione del decreto ministeriale 13 ottobre 2016, n. 264, con la quale tra l’altro si è avuto modo di chiarire che: “Con riferimento alla nozione di processo di produzione, infine, ci si riferisce ad un processo che trasforma i fattori produttivi in risultati, i quali ben possono essere rappresentati da prodotti tangibili o intangibili, di talché anche la produzione può riguardare non solo i beni, ma anche i servizi e comprende non solo i processi tecnologici di fabbricazione dei componenti del prodotto e il loro successivo assemblaggio, ma anche processi di supporto all'attività di trasformazione, come manutenzione, controllo di processo, gestione della qualità, movimentazione dei materiali, ecc..

Orbene l’attività manutentiva, pure se compresa all’interno della definizione di processo produttivo, è da intendersi comunque riferita come attività di supporto del processo produttivo stesso ovvero finalizzata e funzionale al mantenimento in efficienza del processo produttivo. Per attività manutentive sembrano quindi doversi intendere tutte quelle attività poste a supporto dell’attività produttiva ovvero finalizzate al mantenimento in efficienza dell’impianto produttivo stesso o delle sue parti costituenti.

Dunque, mentre il residuo derivante dalla manutenzione effettuata nell’ambito delle attività agricole (ad esempio la coltivazione del fondo e/o l’allevamento) può essere facilmente considerato come parte integrante del processo di produzione perché funzionale ed anche necessario alla buona riuscita di una coltivazione/produzione, il residuo da manutenzione del verde ornamentale, ovvero quello derivante da giardini e parchi, indipendentemente se pubblici o privati, più difficilmente sembra poter essere configurabile come parte di un processo produttivo.

L’unica eccezione sembra poter essere ricondotta all’attività manutentiva quando esercitata dall’imprenditore agricolo ai sensi dell’art. 2135 del Codice Civile. Tale disposizione, stabilisce infatti che le attività effettuate direttamente dall’imprenditore agricolo, ancorché destinante alla fornitura di beni o servizi mediante l’utilizzazione di attrezzature o risorse dell’azienda normalmente impiegate nell’attività agricola esercitata, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, si intendono connesse alle attività di coltivazione del fondo, selvicoltura ed allevamento.

Con riferimento al quesito di cui al punto 3 ovvero alla disposizioni contenute nel dm 23 giugno 2016 ed alla possibilità di considerare tale norma come speciale, qualificando ex legis come sottoprodotti taluni tipi di residui, tra i quali i residui della manutenzione del verde, poiché elencati al suo interno - nello specifico all’Allegato 1, Tabella 1.A "Elenco sottoprodotti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas” - esonerando in tal modo il produttore e l’utilizzatore dall’onere di attestare in ogni fase della gestione del residuo, il rispetto delle condizioni di cui all’art. 184-bis del d.lgs. 152/06, si rappresenta che il citato decreto ministeriale, al pari di altre disposizioni normative vigenti, che pure menzionano tipologie di residui potenzialmente gestibili come sottoprodotti, non può e non potrebbe neppure, stabilire un elenco di materiali e sostanze senz’altro qualificabili come sottoprodotti, dovendo comunque rimettere la valutazione ad una analisi, caso per caso, del rispetto contemporaneo di tutte le condizioni indicate dall’art. 184-bis del d.lgs. 152/06. Tale elenco costituisce quindi esclusivamente una mera elencazione dei possibili sottoprodotti utilizzabili negli impianti a biomasse e biogas e non costituisce deroga all’onere della prova che continua a permanere in carico al produttore del residuo ai sensi dell’art. 184-bis del d.lgs.152/06 e che deve essere verificato caso per caso e garantito per tutta la catena di gestione. Tale onere spetta solo all’operatore che ha la possibilità di scegliere i mezzi di prova, individuabili in autonomia, con i quali dimostrare il legittimo svolgimento di un’attività di gestione di sottoprodotti.

Infine, per quanto richiesto al punto 4, fermo restando quanto sopra già indicato, ovvero che un elenco di materiali gestibili come sottoprodotti non è mai da intendersi come una esclusione ex-lege dall’ambito di applicazione della disciplina dei rifiuti, le indicazioni contenute all’interno del dm 10 marzo 2020, “Criteri ambientali minimi per il servizio di gestione del verde pubblico e la fornitura di prodotti per la cura del verde”, ed in particolare il reimpiego dei materiali organici residuali in situ ai fini del compostaggio, dovrà essere sempre valutata alla luce di quanto discusso in merito alle corrette modalità di gestione di tale residuo. A tale riguardo si possono tenere in considerazione le disposizioni stabilite dall’art. 183 comma 1 lettera qq-ter) del d.lgs. 152/06 e quanto specificatamente indicato per l’autorizzazione di tale attività dall’art. 214, comma 7-bis, del medesimo decreto legislativo.

Le considerazioni sopra riportate, rese nel rispetto delle condizioni e dei termini di cui all’articolo 3- septies del decreto legislativo 152/2006, sono da ritenersi pertinenti e valide in relazione al quesito formulato, con esclusione di qualsiasi riferimento a specifiche procedure o procedimenti, anche a carattere giurisdizionale, eventualmente in corso o in fase di evoluzione, allo stato non a conoscenza e non rientranti nella sfera di competenza di questa Amministrazione.