Via e impianti fotovoltaici: il nodo delle soglie di potenza

Via e impianti fotovoltaici: il nodo delle soglie di potenza al centro di un interpello che un'amministrazione provinciale ha rivolto al ministero della Transizione ecologica ai sensi dell’art. 3-septies, D.Lgs. n. 152/2006.

In particolare, la Provincia di Macerata ha posto il tema della obsolescenza della normativa disposta dal D.M. 30. marzo 2015^[1]«Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle regioni e province autonome, previsto dall'articolo 15 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116», per effetto dell'entrata in vigore del comma 9- bis dell’art. 6, D.Lgs. n. 28/2021 ^[2]Disposto dall’art. 31, D.L. n. 77/2021, convertito dalla legge 108/2021.

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Il nodo da sciogliere riguarda, in particolare, il dimezzamento delle soglie relative alla specifica categoria progettuale indicate nell'allegato IV alla parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006, previsto dal D.M. 30. marzo 2015, in caso di cumulo con altri progetti. Sul punto l'amministrazione ha chiesto al Mite se questa disposizione sia da ritenersi superata o meno sulla base di quanto stabilito dal comma 9- bis dell’art. 6, D.Lgs. n. 28/2021.

Di seguito i testi dell'interpello e della risposta del ministero della Transizione ecologica.

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Interpello della Provincia di Macerata al ministero della Transizione ecologica del 10 settembre 2021, n. 96361

Oggetto: interpello sull’applicazione della normativa statale in materia ambientale ai sensi dell’art. 3-septies del D.Lgs. 152/2006, introdotto dall’art. 27 del D.L. 31/05/2021 n. 77 (Conv. L. 28/07/2021 n. 108). 

Ai sensi della normativa citata in oggetto, le Province possono inoltrare a codesto Ministero istanze di ordine generale sull’applicazione della normativa statale in materia ambientale; le indicazioni fornite nelle risposte costituiscono criteri interpretativi per l'esercizio delle attività di competenza di questa Provincia in materia ambientale. 

A tal fine si pone a codesto Ministero il seguente quesito.
L’art. 31 del D.L. 31/05/2021 n. 77 ha introdotto all’art. 6 del D.Lgs. 03/03/2011 n. 28 il comma 9- bis, che si riporta di seguito, per comodità di lettura, nel testo modificato dalla legge di conversione: "9-bis. Per l'attività di costruzione ed esercizio di impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW connessi alla rete elettrica di media tensione e localizzati in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per i quali l'autorità competente al rilascio dell'autorizzazione abbia attestato l'avvenuto completamento delle attività di recupero e di ripristino ambientale previste nel titolo autorizzatorio nel rispetto delle norme regionali vigenti, si applicano le disposizioni di cui al comma 1. Le soglie di cui all'Allegato IV, punto 2, lettera b), alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per la procedura di verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale di cui all'articolo 19 del medesimo decreto, si intendono per questa tipologia di impianti elevate a 10 MW purché il proponente alleghi alla dichiarazione di cui al comma 2 una autodichiarazione dalla quale risulti che l'impianto non si trova all'interno di aree fra quelle specificamente elencate e individuate dall'Allegato 3, lettera f), al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010. Si potrà procedere a seguito della procedura di cui sopra con edificazione diretta degli impianti fotovoltaici anche qualora la pianificazione urbanistica richieda piani attuativi per l'edificazione." 

Secondo tale norma, agli impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW, localizzati nelle aree ivi specificate (a destinazione industriale/produttiva/commerciale o ex aree di cava o discarica) si applica la Procedura Abilitativa Semplificata di cui all’art. 6 del D.Lgs. 28/2011.
Inoltre, qualora il proponente attesti che l’area di impianto non ricada all'interno delle aree specificamente elencate e individuate dall'Allegato 3, lettera f) del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, le soglie di cui all'Allegato IV, p. 2, lettera b), alla Parte seconda del D.Lgs. 152/2006, si intendono per questa tipologia di impianti elevate da 1 a 10 MW. 

A seguito dell’entrata in vigore di tale norma, sono stati rappresentati a questa Provincia dubbi sull’applicabilità del D.M. n. 52 del 30/03/2015 il quale, come è noto, integra i criteri tecnico- dimensionali e localizzativi utilizzati per la fissazione delle soglie di cui all’Allegato IV alla Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006, al fine di identificare i progetti da sottoporre a verifica di assoggettabilità alla VIA ed estenderne il campo di applicazione mediante il dimezzamento delle soglie individuate nell’Allegato IV, sopra citato, nel caso ad esempio di impatto cumulativo. 

Nell’interpretazione avanzata da alcune parti, tale normativa sarebbe da ritenere “superata” dalle nuove norme introdotte e, pertanto, al verificarsi delle casistiche individuate al comma 9-bis, sopra riportato, non opererebbe mai il dimezzamento della soglia da 10 a 5 MW, indipendentemente dal verificarsi dei casi previsti dal DM 52/2015. 

Si rileva in particolare l’effetto di tale interpretazione per il caso di impatti cumulativi con impianti esistenti/approvati, in quanto un nuovo impianto fotovoltaico sarebbe sottoposto alla procedura di verifica di assoggettabilità alla VIA solo superando la potenza di 10 MW, pur nel caso di cumulo con altri progetti. 

Al di fuori dei casi di cui al comma 9-bis, invece, rimarrebbe tutto come prima e il dimezzamento nei casi previsti dal DM 52/2015 opererebbe in riferimento alla soglia di 1 MW, sottoponendo alla procedura di verifica impianti fotovoltaici con potenza superiore a 500 kW. 

Seppur in casi limitati, non si ritiene condivisibile la non applicazione del dimezzamento della soglia sulla base dei criteri previsti dal DM 52/2015, per i seguenti motivi:
1. si ritiene tale interpretazione non conforme al diritto comunitario, soprattutto per quanto riguarda l’impatto cumulativo, il quale per gli impianti fotovoltaici non sarebbe considerato fino ad una soglia significativa (10 MW). 

Si consideri che di fatto ciò renderebbe possibile la costruzione di più impianti vicini di medie/grandi dimensioni, senza procedura di verifica/VIA e quindi senza valutare l’impatto cumulativo, come previsto nella Direttiva 2011/92/UE (Direttiva VIA), prestando il fianco al frazionamento artificioso degli impianti, al fine di restare sotto-soglia. 

Infatti, il DM 52/2015 prevede che “Un singolo progetto deve essere considerato anche in riferimento ad altri progetti localizzati nel medesimo contesto ambientale e territoriale. Tale criterio consente di evitare:
- la frammentazione artificiosa di un progetto, di fatto riconducibile ad un progetto unitario, eludendo l'assoggettamento obbligatorio a procedura di verifica attraverso una riduzione «ad hoc» della soglia stabilita nell'allegato IV alla parte seconda del decreto legislativo n. 152/2006; 

- che la valutazione dei potenziali impatti ambientali sia limitata al singolo intervento senza tenere conto dei possibili impatti ambientali derivanti dall'interazione con altri progetti localizzati nel medesimo contesto ambientale e territoriale.” 

Si ritiene significativo, inoltre, che il DM 52/2015 è stato emanato per superare una procedura di infrazione comunitaria, relativa proprio (in estrema sintesi) alla definizione delle soglie per la sottoposizione dei progetti alla procedura di verifica di assoggettabilità alla VIA, ritenute non conformi al diritto comunitario. 

2. Non si ravvisa l’antinomia tra norme giuridiche dalla quale discenderebbe la necessità di applicare i criteri per la risoluzione dei contrasti quali quello della gerarchia delle fonti, cronologico o di specialità.
Infatti il par. 1 dell’Allegato al DM 52/2015 dispone che “L’applicazione di tali ulteriori criteri comporterà una riduzione percentuale delle soglie dimensionali già fissate nel citato Allegato IV, ove presenti, ...” 

Pertanto, in applicazione dei criteri previsti nel D.M. 52/2015 continua ad operare semplicemente il dimezzamento della soglia di riferimento per la tipologia di impianto considerata; nel caso dei fotovoltaici, sarà dimezzata la soglia di 1 MW ovvero di 10 MW nei casi previsti nel comma 9-bis. 

Si ritiene infine, che la natura espressamente integrativa del D.M. 52/2015 rispetto a quanto previsto nell’allegato IV, ai sensi e per gli effetti dell’art. 15 comma 1 (lett. c e d) del D.L. 91/2014, renda applicabile anche alle norme del Decreto Ministeriale, l’art. 3-bis del D.Lgs. 152/2006. 

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Risposta del ministero della Transizione ecologica 16 giugno 2022, n. 75424

Oggetto: istanza in merito all’applicazione della normativa statale in materia ambientale ai sensi dell’art. 3-septies del D.lgs 152/2006 introdotto dall’art. 27 del D.L 31/05/2021 n.77 ( Conv. L. 28.07.2021 n.108) 

Con nota prot. n. 96361 del 10 settembre 2021, codesto Ufficio ha formulato istanza di interpello sull’applicazione della normativa statale in materia ambientale ai sensi dell’art. 3-septies del D.Lgs. n. 152/2006, introdotto dall’art. 27 del D.L. n. 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108/2021. 

In particolare, l’interpellante ha chiesto alla scrivente Direzione di chiarire se, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 31 del D.L. n. 77/2021, che ha introdotto il comma 9-bis all’art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011, sia da ritenere superata o meno la disciplina di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 30 marzo 2015, n. 52 (“Linee guida per la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale dei progetti di competenza delle regioni e province autonome”) laddove essa, al fine di estendere il campo di applicazione delle disposizioni in materia di VIA a progetti potenzialmente in grado di determinare effetti negativi significativi sull’ambiente, integra i criteri tecnico-dimensionali e localizzativi utilizzati per la fissazione delle soglie già stabilite nell’allegato IV alla parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006 per le diverse categorie progettuali. Al riguardo, l’interpellante afferma che l’estensione del campo di applicazione delle disposizioni in materia di VIA di competenza delle Regioni e delle Provincie autonome avverrebbe mediante “dimezzamento” delle soglie individuate nel sopra citato allegato IV, nel caso, ad esempio, di “impatto cumulativo” derivante dalla realizzazione di opere e interventi su un determinato territorio. 

Al fine di definire esattamente il perimetro normativo entro cui si inscrive il quesito in esame, è utile, in via preliminare, richiamare testualmente il contenuto dell’art. 6, comma 9-bis, del D.Lgs. n. 28/2011, come introdotto dall’art. 31 del D.L. n. 77/2021 e modificato, da ultimo, ad opera del D.L. n. 17/2022, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 34/2022: 

“Per l’attività di costruzione ed esercizio di impianti fotovoltaici di potenza fino a 20 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica di alta e media tensione localizzati in aree a destinazione industriale, produttiva o commerciale nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, e delle relative opere connesse e infrastrutture necessarie, per i quali l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione abbia attestato l’avvenuto completamento delle attività di recupero e di ripristino ambientale previste nel titolo autorizzatorio nel rispetto delle norme regionali vigenti, si applicano le disposizioni di cui al comma 1. Le medesime disposizioni di cui al comma 1 si applicano ai progetti di nuovi impianti fotovoltaici da realizzare nelle aree classificate idonee ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, ivi comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20, di potenza fino a 10 MW, nonché agli impianti agro-voltaici di cui all’articolo 65, comma 1-quater del decreto-legge 24 gennaio 2012 n.1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, che distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale. Il limite di cui alla lettera b) del punto 2 dell’allegato IV alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006 n.152, per il procedimento di verifica di assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale di cui all’articolo 19 del medesimo decreto, è elevato a 20 MW per queste tipologie di impianti, purché il proponente alleghi alla dichiarazione di cui al comma 2 del presente articolo un’autodichiarazione dalla quale risulti che l’impianto non si trova all’interno di aree comprese tra quelle specificamente elencate e individuate ai sensi della lettera f) dell’allegato 3 annesso al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010. La procedura di cui al presente comma, con edificazione diretta degli impianti fotovoltaici e delle relative opere connesse e infrastrutture necessarie, si applica anche qualora la pianificazione urbanistica richieda piani attuativi per l’edificazione”. 

La disposizione legislativa sopra richiamata ha introdotto ulteriori, specifici criteri localizzativi rilevanti ai fini dell’applicazione delle semplificazioni procedimentali in materia di valutazioni ambientali e, più in dettaglio, suscettibili di elevare le soglie per la verifica di assoggettabilità a VIA dei progetti relativi a determinate tipologie di impianti a fonti rinnovabili. A tali fini, la norma richiede che l’impianto non insista su aree comprese tra quelle specificamente elencate e individuate ai sensi della lett. f) dell’allegato 3 al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010; ciò che, laddove attestato mediante autodichiarazione da parte del soggetto proponente, comporta l’innalzamento, da 1 a 20 MW, della soglia di cui alla lett. b), punto 2, dell’allegato IV, parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006. 

Peraltro, l’entrata in vigore del predetto art. 6, comma 9-bis, del D.Lgs. n. 28/2011 non determina il venir meno dell’applicazione del D.M. n. 52 del 2015. Tale D.M., che si trova “legificato”, mediante espresso richiamo, nei commi 6 e 7 dell’art. 6 del D.Lgs. n. 152/2006, è volto, da un lato, ad integrare le soglie di cui all’allegato IV alla parte seconda del medesimo decreto legislativo (verifica di assoggettabilità a VIA di competenza di Regioni e Provincie autonome), dall’altro, a definire i criteri e le soglie per lo svolgimento della verifica di assoggettabilità a VIA da parte dell’autorità compente. Giova ricordare che il D.M. n. 52 del 2015 è stato appositamente adottato per superare la procedura di infrazione n. 2009/2086, avviata nei confronti dell’Italia per “imperfetto recepimento” di alcune disposizioni contenute nella Direttiva 85/337/CEE sulla VIA, come modificata dalle Direttive 97/11/CE e 2003/35/CE (ora confluite nella Direttiva 2011/92/UE). Con tale procedura si contestava, per quanto qui rileva, la non conformità del D.Lgs 152/2006 all’art. 4, paragrafi 2 e 3, della Direttiva VIA, nonché il mancato rispetto dei criteri di cui all’Allegato III della Direttiva medesima (procedura di screening). A seguito dell’adozione del suddetto D.M., la procedura di infrazione è stata archiviata dalla Commissione europea in data 19 novembre 2015. 

Alla luce di quanto sopra, questa Direzione conferma l’operatività dei criteri e delle soglie definiti dal D.M. n. 52/2015 in relazione a tutti i progetti elencati nell’allegato IV alla parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006, ivi compresi quelli per i quali l’art. 6, comma 9-bis del D.Lgs. n. 28/2011, in presenza delle condizioni localizzative dalla norma stessa previste, eleva a 20 MW la soglia di potenza per la verifica di assoggettabilità a VIA di competenza di Regioni e Provincie autonome.